城市本位論制約了我國三大都市圈的發展

[摘要]我國三大都市圈在不斷發展壯大的同時，面臨著區域核心輻射源的缺乏、產業鏈條薄弱、區域協調機制缺失、交通體系不健全、城市層級結構不合理等問題。原因是多方面的，城市本位論思想是影響其發展壯大的最大阻力。化解城市本位論思想，尋求制度創新，是促進我國大都市圈內部經濟整合的當務之急。

[關鍵詞]城市本位論 都市圈

[中圖分類]F299.22 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2007）04-0095-04

[作者簡介]王圣軍（1976—），湖南郴州人，西南財經大學博士生，廣東工業大學講師，主要從事區域經濟學研究；張宇（1974—），四川成都人，西南財經大學博士生，主要從事區域經濟學和城市可持續發展研究。

21世紀是城市經濟學的世紀，是城市群的世紀。城市是一個地區乃至國家綜合競爭力的顯著經濟評價指標體系。然而，我國城市之間行政區劃和經濟區劃的不一致，導致城市之間的整體利益與局部利益時常出現偏差，極大地影響了大都市圈的發展進程。城市本位論思想正是影響大都市圈內部資源整合治理的最大阻力。化解城市本位論思想，尋求城市管理制度創新，是促進我國大都市圈經濟協調發展的動力之源。

一、城市本位論的特征

本位主義是指為自己所在的小單位打算而不顧整體利益的思想或行為。本位主義在中國仍然有一定的市場。并引申出了各種各樣的本位論，如人力資本本位論、官本位論、社會本位論、公共利益本位論等等。這些本位論思想或行為有的是有益的，有的是有缺陷的。本文以官本位論和公共利益本位論來演繹城市本位論的由來。

官本位可以從四個方面來理解其內涵 ：其一，公共權力的運行以“官”的利益和意志為最根本出發點和落腳點；其二，嚴格的上下層級制度，上級對下級擁有絕對的權力；其三，以是否為官、官職大小、官階高低為標尺，或參照官階級別來衡量人們的社會地位和人生價值的社會心理；其四，在此基礎上形成的敬官、畏官的社會心理。由此可見，官本位思想的產生是我國的政治體制和經濟體制不完善所造成的。這種思想運用到城市的管理中就會引發城市本位論的思想。

我國行政法所體現和調整的是以公共利益為本位的利益關系。公共利益本位論是行政法的理論基礎。在行政契約中，公共利益本位論思想得到了充分的體現。按照行政契約中的公共利益本位論觀點，地方政府應該以法律法規為依據，維護地方利益，造福地方民眾，這是一條不變的定律。地方政府也確實是這樣做的，然而，由于地方與中央財政分家，各級地方財政也是分灶吃飯，地方政府為了促進和維護本轄區的經濟發展，事事以本轄區利益為重，很少權衡地方利益與國家整體利益、長遠利益是否一致，只考慮本轄區的情況，發展對本轄區經濟暫時有利的產業。這種思想放大到各個城市，就可能出現產業結構同構、千城一面、各自為政的局面。這也是限制城市可持續發展的一大思想障礙，甚至是一項政策壁壘。

從上述官本位論和公共利益本位論思想中可以演繹出城市本位論的思想內涵特征。城市本位論是指由于中央與地方財政分灶吃飯，財權與事權分離，各城市盲目追求短期經濟利益，造成產業結構雷同、專業分工不合理和城市集群經濟效應低下的城市發展和管理理念。總之，城市本位論思想是一種地方利益、官員利益至上，缺乏長遠發展規劃、缺乏有效協調運作的城市發展管理觀念。

二、我國三大都市圈發展現狀及問題

我國目前可以稱為大都市圈的只有環渤海、長三角和珠三角。三個大都市圈的劃分是根據目前海洋經濟依然是世界經濟發展的主流經濟，沿海城市依然是經濟發展的重心，是經濟增長極等相關內容確定的。這種劃分不僅符合海洋經濟發展的特征，也符合我國行政區劃與經濟區劃相一致的原則。

三大都市圈不論在經濟發展水平、開放度還是創新能力方面都是引領我國經濟發展的主要動力，是培育國家綜合國際競爭力的最佳經濟發展空間。例如，在2005年經濟社會發展水平指標評價中，三大都市圈共實現GDP70311.87億元，約占全國GDP總量的35.8%；在開放度評價指標中，2005年上半年，沿海三大都市圈實際利用外資總額占全國總量的87%；在創新能力方面，2005年國家知識產權局共受理三種專利申請476264件。其中廣東省的專利申請量為72220件，上海專利申請量為32741件，北京在2005年1月到11月底的專利申請量為20355件，天津市2005年專利申請量達到11657件。

從上面的分析數據可知，三大都市圈不管是社會經濟發展水平、開放度還是創新能力都是培育國家競爭力的核心區域，引領了經濟發展，確保了經濟增長極的培育，增強了我國的綜合競爭力，對推動其他區域的發展有極大帶動作用和示范作用。但是我國三大都市圈對經濟發展的貢獻及產業結構布局的合理性與日美等發達國家的大都市圈相比，還存在很大的差距。例如，地區之間的產業結構趨同問題并沒有很好的解決，區域統一市場沒有完全形成，各個地方政府追求行政區利益最大化，各自為政的現象依然存在。這些現象映射了中國三大都市圈之間和內部目前所面臨的共同問題。總結起來主要體現在以下幾個方面：缺乏核心輻射源、產業鏈條薄弱、區域協作機制亟待建立、區域交通體系尚未健全、區域內城市層級分布不合理。這些問題的產生雖然是多種因素作用的結果，但城市本位論思想也是限制中國三大都市圈之間及其內部發展的障礙。

三、城市本位論阻礙了我國三大都市圈的發展

1.財政“分灶吃飯”體制，促使各城市以增加地方財政收入為第一動力。在財政分家，事權與財權不對稱的博弈中，地方政府為了增加本地區的經濟實力，動用一切力量發展生產力。城市是地方收入來源的主渠道和載體，發展本轄區城市經濟就成為各級地方政府發展經濟的第一動力。各地方發展本轄區經濟從短期利益考慮多，從長期利益和整體優化組合考慮少。這樣一來，城市產業結構同質、功能重疊、外部負效益所帶來的環境等問題必然出現。城市本位論影響了我國三大都市圈的整體競爭力。

2.行政官員績效評估體系引發城市本位論。改革開放后，從中央到地方評價政府行政官員績效的核心指標就是GDP的增長速度。城市政府管理者，為了完成GDP的增長速度，重復建設，重復引進，導致盲目投資的現象時有發生，這也是城市本位論的另一表現。

3.統一規劃協調機制不健全。大都市圈不僅是多個城市組成的群體，也是多個城市功能各異的群體，是一個組團式的群體。目前，各城市雖然都已經認識到了加強合作是提升本城市的競爭力的唯一出路，但是，由于行政區與經濟區的分離，區域統一規劃機制依然沒有完全形成，城市之間的利益協調機構也沒有取得實質性進展，依然是各自為政。特別是沒有設立像美國田納西流域一樣的管理協調機構，各自的利益補償沒有統一的評價標準和具體實施方案。以城市本位論來規劃本城市的發展加大了大都市圈內部經濟資源整合的難度。

4.文化制度系統與經濟系統不協調。一個城市的發展，除了必要的原始資本積累之外，也需要一定的文化制度作為其支撐的動力源。我國都市圈所以沒有國外大都市圈的規模和經濟貢獻率，除了自身制度的原因外，文化制度系統與經濟系統不協調，也有很大的關系。文化制度系統與經濟系統的不協調，導致共同的經濟發展理念沒法形成，又進一步催化了城市本位論，進而限制了大都市圈經濟的融合。

四、克服城市本位論

推動三大都市圈發展的路徑選擇

1.借鑒外國都市圈整合治理的模式

世界發達國家的都市圈在資源整合治理方面有很多成功經驗，雖然其發展背景和條件各有不同，但是，他們的產業分工、城市定位、區域統一規劃、科學決策等方面值得我們借鑒和參考。

國外比較成功的大都市圈有大東京都市圈、巴黎都市圈、大紐約都市圈、倫敦都市圈等。這些都市圈的結構，大體上可以分為中心區、緊鄰區和外圍區，都是以一個或兩個最發達的城市為中心城市，周邊有很多個在經濟社會方面與其高度一體化的中小城市群。中心城市經濟貢獻最大，人口最密集，資本、知識和信息最豐富發達，國際聯系最廣泛，各種各樣的要素集聚與相互作用使中心城市成為創新的動力和源泉，并輻射到周邊城市，與之共享，共同發展。國外這些大都市圈中的各個城市之間、中心城市與周邊城之間都是各自獨立的行政體。為了各自的經濟增長、地方財政收入與勞動力就業，他們之間同樣存在著很大的競爭，但行政區劃并不是國外都市圈經濟社會聯系的障礙，圈內各城市之間的勞動力可以自由流動，投資者可以任意選擇投資地點。中心城市與周邊城市依照各自的比較優勢，在市場競爭中形成不同的產業集聚，共同促進整個都市圈的發展。由此可知，國外的大都市圈內也以城市自身利益最大化為原則，只是由于設立了統一的協調結構和按照市場經濟規律運作，并沒有影響大都市圈內部資源的整合。因此，只要按照市場競爭與合作相結合的原則，不僅能增強我國都市圈內各個城市的活力，而且能極大地促進整個都市圈的繁榮，推動都市圈的創新和綜合競爭力的提高。

2.國家制定相應的國土規劃法律法規

日本都市圈的發展，除了市場選擇因素以外，政府歷次規劃的引導和約束也起了很大作用。為建設東京都市圈，日本政府在1945年提出了《戰災地復興規劃基本方針》，在1946年提出了《東京復興都市規劃》，主要目的是重新規劃街道，整備交通設施，指定土地用途，界定綠地范圍，確定首都新格局。1950年，日本制定了《首都建設法》，以規范都市開發行為。1955年提出了“首都圈構想”，針對首都圈的地域范圍、今后建設的方向和重點提出了設想。1956 年，日本制定了《首都圈整備法》，這一法律首次明確了以東京為中心、半徑100公里的首都圈地域范圍；確立了由首都圈基本規劃、整備規劃和事業規劃組成的首都圈規劃體系；劃定了城市建成區、近郊地帶和周邊地帶三個政策區域；提出了發展衛星城市，防止人口產業過度集中，加強交通、住宅及其他城市基礎設施建設，促進東京和周邊地區一體化的發展方針。之后，從1958年到1986年，按照《首都圈整備法》有關規定，日本先后制定了五次《首都圈基本規劃》，配合這些規劃，日本政府還制定了五次《全國綜合開發規劃》，這些規劃針對日本的整體經濟發展狀況和都市圈在發展中出現的各種各樣的新問題，做出了各種調整和改革。通過歷次規劃的指導和約束，日本人口和經濟過度向沿海和中心城市集中的傾向得到遏制，各都市圈內城市規模體系完備合理，分工也較明確，基本沿著健康的軌道發展。日本都市圈的發展既有市場作用，也是政府制定相關的法律法規作用的結果。都市圈的資源整合須有相應的國土規劃的法律法規作為保障，這樣就能形成共同的發展目標，克服城市本位論思想。

3.尋求文化制度創新

大都市圈的發展是根植于非正式的社會文化制度的沃土之中的。文化制度不僅為大都市圈的發展提供精神動力，提供價值坐標，而且為大都市圈的社會經濟發展提供一種終極理念。發展大都市圈，需要一種適宜的文化制度土壤。脫離某種特定的社會文化制度的支撐與孕育，大都市圈是很難持續發展的。

浙江溫州模式之所以能成為一種特殊的模式，除了經濟因素之外，文化因素對它的發展也意義非凡。溫州的地域文化、商業文化、思想文化是推動溫州經濟發展不可忽視的一股力量。不僅帶動了溫州經濟的發展，也促進了長三角都市圈文化制度的創新。珠三角大都市圈也是如此，珠三角僑鄉文化及嶺南文化也是文化制度創新，推進都市圈發展的動力源泉。環渤海大都市圈的也有很多非正式的社會文化制度，只要充分挖掘其隱藏的內涵，對推進都市圈的發展也有很大的裨益。

非正式的社會文化制度對推進大都市圈的人力資本發展也是一股不可忽視的力量。人力資本進行科學技術創新需要有某種創新的社會文化。人力資本之所以成為社會財富創造之源，就在于文化是構成一國財富增長的內在要素，國與國之間的競爭，地區與地區之間的競爭，城市與城市之間，都市圈與都市圈之間，實際上就是文化之間的競爭。充分利用現有民族文化中有利于創新的資源是當務之急。

4.改革行政績效考核制度

受計劃經濟體制下“政府本位”模式的影響，我國政府部門往往認為，經濟與社會發展的一切事項都應該由政府來統包統攬，強調政府管理的權威性，忽視公眾的實際狀況和市場經濟規則，拔高了政府對經濟與社會發展的推動力。在這種理念的影響下，考核各級政府績效的主要方法也就是看下一級政府對上一級政府年初下達的各項經濟與社會發展指標的完成和實現情況，其中GDP指標是經濟與社會發展指標體系中的核心(就近幾年的情況看，招商引資的到位資金又是一個核心指標之一)，致使各級地方政府一味迷信GDP指標，不惜運用和動用一切手段、資源(包括政府直接參與市場競爭，實施地方保護主義，犧牲環境等)，去實現當地GDP的增長，而完全忽視了GDP指標本身具有很多局限性。取消GDP指標的考核后，一定程度上可以避免地方政府盲目崇拜GDP指標的現象，避免某些地方政府為了顯示政績，在GDP指標上弄虛作假的現象。應設置科學合理的考核指標體系，引導政府向增強公共服務能力、提高行政效率等方面轉變，這是構建和諧社會的一種必然要求。

[參考文獻]

[1]夏云嬌.行 政 契 約 的 界 定——公共利益本位論視野下的再思考[J].理論月刊.2005，(9).

[2]張敏.國外成熟都市圈和大上海都市圈的對比[J].統計與決策，2005，(16).

[3]中國經濟體制改革研究會日韓都市圈考察團.日本都市圈啟示錄[J].中國改革，2005，(3).

[4]胡繼妹.對地方政府績效考核取消GDP指標的思考[J].行政論壇， 2004，(6).