我國老工業基地城市的貧困區問題與治理對策

[摘要]老工業基地城市的貧困區（棚戶區）揭示的是在改革與發展中，一些城市和城市中的一些住區，由于經濟結構的衰退和制度轉型的沖擊，形成城市貧困問題。治理貧困區，克服城市貧困，關鍵是要使貧困居民能夠分享發展的機遇和成果。在老工業基地城市的貧困區（棚戶區）治理改造中，要強調以便利居民生活為目的，采用低成本的、多種形式的改造途徑；改善安置小區在城市中的空間位置，對居民就業有非常顯著的影響；必須擴大對貧困居民的救助和援助，幫助克服貧困；實施引資政策、地方稅收的優惠，建立和完善資源開發補償、援助的機制，將從根本上促進問題的解決。

[關鍵詞]老工業基地城市 貧困區 治理

[中圖分類號]F124.7；F428 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2006）06-0059-05

[作者簡介]鄭文升（1982—），東北師范大學中國東北研究院區域經濟學博士，主要從事城市經濟、區域經濟研究；丁四保（1952－），河北順平人，教授、博士生導師，東北師范大學中國東北研究院研究員

棚戶區是指建設歷史較長、住區品質較差的老城區，一般位于城市老工業區、老礦區和老中心區的衰退住區。在每個老工業基地城市，都可以看到廣泛分布的棚戶區，尤其以資源型城市最為突出。遼寧省建筑面積在5萬平方米以上的城市集中連片棚戶區就達到848萬平方米，其中，1998年以來中央下放地方的煤炭企業所屬的棚戶區就達441.5萬平方米。黑龍江省現有棚戶區2400萬平方米，其中“四大煤城”就占1300萬平方米。在吉林省白山市，居住在棚戶區的人口達到18.8萬人，占城區總人口的57%。棚戶區的衰敗、貧困以及社會問題揭示的是我國改革與發展中的深層次矛盾，棚戶區居民曾經是社會的主流階層，改造棚戶區，克服城市貧困，對于承擔歷史責任、克服改革成本、構建和諧社會，意義十分重大。

一、老工業基地棚戶區是受經濟結構衰退和

制度轉型沖擊所形成的城市貧困區

老工業基地城市的棚戶區不僅僅房屋破敗、道路泥濘、污水遍流、居住擁擠、缺乏消防衛生設施、沒有公共綠地、空間布局混亂，等等，而且還存在廣泛的失業和觸目驚心的貧困。

遼寧撫順市棚戶區住戶中平均每10戶家庭只有1.34人在崗，低保戶比例高達70%。黑龍江伊春市棚戶區職工在崗比例不足5%，形成規模龐大的赤貧群體。在吉林省遼源市，棚戶區部分家庭甚至以1～2萬元價格出售住房以維持生活，家庭成員則寄居于親友處。據統計，煤礦棚戶區職工能支付1萬元用于改造住房的住戶僅占全部住戶的12%，完全無力支付的占65%以上。而在煤炭、森工及資源枯竭城市，很多居民長期住在工棚和“三級跳”住房，部分居民甚至還在使用日偽時期建設的勞工房。

更為嚴重的是日趨突出的社會問題。根據抽樣調查，2003年原撫礦集團棚戶區中，28%的家庭離婚，14%的家庭子女輟學，69%的家庭有病人。2000～2002年，撫順市75%的兇殺案作案人員來自棚戶區。2003年撫順市共發生去省進京集體上訪205批次。

聯合國人類住區規劃署認為，貧民窟是“以低標準和貧窮為基本特征的高密度人口聚居區”，按照這個定義，我國老工業基地城市相當一部分棚戶區已經很接近于工業化國家曾經遭遇的貧民區。不同的是，我國棚戶區的衰敗、貧困與新城區的繁榮、少數人的暴富近在咫尺，并且空間極化的差距還在不斷擴大，失業、貧困呈現出集聚、累積與代際傳遞的特點。棚戶區居民階層地位的劇烈下降、強烈的被剝奪感，以及現實的困難和反差，使棚戶區有可能演化為我國社會矛盾激化、各種反社會力量集中發生的土壤，而我國作為發展中國家的基本國情又制約了問題的解決。

強調擴大體制外增量、希望能夠以增量擴張帶動體制內存量調整，是我國改革與發展相互促進的一條基本路徑，城市的發展也不例外。征用農村集體土地的利益“補償”價格要遠低于棚戶區拆遷安置的產權“購買”價格，我國土地供給的“雙軌制”強化了城市征用農地建設開發區、產業園區、城市新區的積極性。一方面，政府政績、GDP、稅收、新增就業因此有顯著的進步，另一方面，城市空間和經濟增量的擴大并沒有向棚戶區擴散、輻射，反而是資源、要素、產業的集聚效應更放大了空間差距。隨著城市平均地價的日益上揚，位于具有升值潛力區位的棚戶區雖然逐漸得到改造的機會，但是大多數棚戶區則進一步被市場拋棄。

老工業基地城市產業的相對衰退和體制改革的負面效應使棚戶區的社會問題雪上加霜。棚戶區社會問題的關鍵是就業不足，就業不足的基本原因，一是城市衰退產業退出或效益表現不佳，形成就業崗位供給總量的絕對減少或相對減少；二是城市國企改革打破了低水平的社會均衡，建立現代企業制度、提高管理效率和企業產權置換都將“減員增效”作為一個主要的改革路徑，形成的沖擊型失業是棚戶區社會問題惡化的“催化劑”；三是城市政府強調產業結構“升級”、鼓勵資本密集產業與高新技術產業的發展思路，加劇了失業下崗職工再就業的困難，使結構性失業問題更趨突出。

老工業基地城市，特別是資源型城市，長期存在城礦平行并存的兩套公共服務和管理體系，企業辦社會、政企不分使這些城市解決棚戶區問題遭遇管理體制上的困難。在黑龍江省的鶴崗市，6個城市行政區中，城市政府只負責2個區的市政、有線電視和供水，1個區的集中供熱，其余4區屬煤礦企業，多數居民區都是條件極為惡劣的棚戶區。在企業和政府都處在能力低下且責權利不清的情況下，貧困棚戶區的改造很難實現。

二、治理貧困區的國外經驗

和應建立的理念

以諾貝爾經濟學獎獲得者阿瑪蒂亞·森為代表的當代貧困觀認為，“貧困的真正含義是貧困人口創造收入的能力和機會的貧困，而不僅僅是收入水平低下”，因此，貧困區的治理對克服城市貧困有非常顯著的影響。國外貧民窟治理經歷了大規模清除、搬遷、重建、注重改善經濟社會環境幾個階段，對貧民窟的態度由排斥、驅逐發展為接納、改造、提升，逐漸強調消除貧民窟的發展環境。貧民窟住區改造的主要途徑，是由政府提供資金或政策，結合引導市場資本，建設廉價住房、廉租房，逐漸使居民擁有土地與住房產權。1970年代以來發達國家的貧民窟治理，重視塑造鄰里環境、構筑社會網絡、增加就業機會，倡導建立政府、企業、社區多方參與的伙伴合作機制，取得了顯著成效。墨西哥、巴西等發展中國家，也在努力推進貧民窟教育、衛生、文化事業發展，強調地方當局與貧民窟居民的有效溝通，墨西哥城貧民窟的公共事業建設已經比較健全。但是，在那些不能有效解決就業與貧困問題的城市，例如印度和非洲國家，貧民窟很難徹底鏟除。

老工業基地城市棚戶區是典型的“市場失靈”，政府的干預是必須的要求，困難職工對國家工業建設的貢獻，更要求政府發揮克服貧困的主導作用。國家確立“以人為本”的發展觀帶動了我國各個城市對棚戶區的大規模改造，老工業基地城市是現階段棚戶區改造的重點，當前中央政府主要支持中央下放給地方的工礦企業的棚戶區改造。棚戶區改造能夠節約居民用于住房條件改善的現期及預期支出，從而有利于居民將勞動力、家庭儲蓄以及生活資料用于改善生活或投資其他領域獲取收益，因此從本質上看，棚戶區改造是政府資助的重要的反貧困行為。

但是，棚戶區改造不能單純強調房屋建設和公共設施的完善，因為，棚戶區改造成果能否鞏固、能否真正實現鏟除貧困區，取決于反貧困條件與環境的塑造，關鍵是在要素配置與收益分配過程中，要使棚戶區及其居民能夠分享發展的機遇和成果。首先，棚戶區居民要能夠承擔高于簡易平房區的城鎮樓房社區生活成本；其次，要增加棚戶改造區的商業、就業機會；第三，貧困居民要具備人力或資本投資能力，以及健全的基本生活保障體系；第四，根本的出路是要形成良好收益預期的地方環境，包括城市經濟活力、就業需求能力、政府執政能力等等，要實現“貧困城市”的經濟總量增加與結構調整。

三、資源型城市貧困棚戶區

治理面臨的問題

在老工業基地，位于資源型城市和資源枯竭（衰竭）城市的采煤、采礦沉陷區的棚戶區問題最為緊迫，這些棚戶區不僅是居民收入低下、居住環境惡劣，而且地面沉降更威脅到居民生命財產安全。從2002年開始，在中央財政的支持下，東北地區15個煤炭城市陸續開始采煤沉陷區的棚戶區治理，使居民居住條件得到顯著的改善，但是改造、搬遷并沒有解決普遍的失業與貧困，鞏固改造成果以及預防形成新棚戶區的前景不容樂觀。

2005年底，阜新市已完成沉陷區搬遷1.5萬戶，由政府“建議企業用工”僅4000多人，假設政府建議全部得到有效履行，并且按每戶平均僅1個待業勞動力計算，也只能滿足約26%的總需求。在阜新市“平西樓房安置區”，約80%的勞動力待業，極其有限的就業主要依賴高度競爭的人力車市場。貧困現象大面積存在，家庭退休人員養老金、有限的最低生活保障仍然是居民基本的生活來源。

（一）棚戶區改造加重了居民生活負擔

資源枯竭與體制改革迫使資源型城市面臨經濟結構調整，但是并不代表城市資源基礎完全耗竭。資源型城市棚戶區周圍區域提供的余礦和零散資源、企業的沉淀資本、平房住宅以及少量荒蕪土地，是棚戶區居民獲取收入的重要途徑。但是，從平房搬到樓房就意味著需要燃料、冬季采暖、自來水、物業以及蔬菜等日常生活成本，而這些支出項目在搬遷之前，在使用公共水龍頭、拾（偷）煤、經營小片園地的條件下基本是不存在的，這些隱形收入、替代收入對于棚戶區困難居民來說十分重要。在阜新市海州區平西樓房安置小區，盡管物業管理費用已經十分優惠（采暖費僅為0.2元/平方米），小區居民還認為這是比較沉重的生活負擔。為促進安置區有序建設，安置區住戶在5年內不準轉讓住宅所有權，但是由于安置區生活成本較高，出現了小區房屋空置和貧困戶依然離不開沉陷區的現象。

由于生活成本上升，安置小區可能會面臨如下前景，一是部分居民拒絕搬遷，在遼源、阜新都出現了這種情況；二是居民拖欠各種費用并造成樓房破損，如停用暖氣而重新使用火炕，從而形成樓房棚戶區；三是居民出賣樓房修建平房并形成大面積新的棚戶區。

（二）改造安置區的位置顯著影響居民收入

安置小區區位是困難居民增加收入的重要影響因素。規模過大、位置偏僻都會降低小區的區位價值，不利于居民就業、獲取信息、對外交流以及通過經營住房、電器等家庭生活資料獲取收入。出于建設成本的考慮，安置小區普遍采用就近選址、集中布局原則。以本溪市為例，一期安置工程建設的彩屯、牛心臺和田師傅三個安置區都位于原礦區或其附近區域，普遍遠離商業區。而在本溪市工業發展與布局規劃中，這三個區域主要發展鋼鐵、鋼鐵深加工、醫藥、機電等就業彈性小的產業，勞動力崗位供給與就業需求的矛盾十分突出。

本溪市根據居民經濟承受能力安排相應地價水平的搬遷位置，無能力承擔動遷費用以及享受政府低保待遇居民則安置到平房小區。這種辦法有利于節約資金以及實現更多居民搬遷，但是相對于就業穩定、收入較高的居民，困難居民更需要遷往商貿中心區域，通過出租或轉賣住房、經營小型店鋪、靈活就業等活動獲取收入。

要實現困難居民也能夠遷往商業區，必須增加資金投入，但是國家投入的改造資金十分緊張。例如，國家批復的安置區住宅工程造價為每平方米585元，但是隨著物價上漲和設計、施工規范的調整，本溪市實際單價增加到648.73元，僅此一項，就形成5000余萬元的資金缺口；國家投資不包含紅線外基礎設施配套費，本溪該項資金缺口達到1.12億元。

（三）政府的反貧困救助能力非常薄弱

在東北地區，資源型城市政府財政收入水平特別低下，多數城市年財政收入只有2億元左右（阜新接近6億元），而我國一般地級市的平均水平是10億元，人均財政收入也大幅落后，導致政府社會救助的努力不能滿足實際需求。

資源型城市的社會保障體系目前面臨著兩個問題，一是“集體企業”下崗人員還沒有得到明確的保障（在吉林省的遼源市，這個群體約達到總職工人數的35%）；二是“40、50人員”由于收入低微，根本無力繳納養老保險。在這兩項保障支出壓力下，資源型城市的社會保障體系實際上岌岌可危。

在政府實施的促進再就業政策中，遼源市只有不到40%的下崗職工能夠領取到再就業優惠證，即使能夠成功領取，相關部門的亂收費現象仍然突出；公益性崗位供給普遍嚴重不足，即使在黑龍江省財政能力較強的七臺河市，也只能滿足約25%的“40、50人員”需求；由于下崗失業職工技能培訓期間無法負擔家庭生活，并且培訓后再就業形勢嚴峻，因此實際參加的人數比例很低。

開展扶貧小額貸款是國際上非常通行的反貧困辦法，但是，在資源型城市，由于小額貸款交易成本較高，國有商業銀行對開展小額貸款并不積極，目前主要由城市信用社開展相關業務。城市信用社資本金數額較少，能夠提供的貸款規模和數量有限，貸款條件比較苛刻，如阜新市安置區居民要使用樓房做抵押，才能獲得不超過抵押房產50%價值的貸款總額，而且還需要擁有穩定收入的居民提供擔保。

四、老工業基地城市治理

貧困區的政策建議

（一）提供多樣化、低成本的棚戶區改造的途徑

棚戶區的改造，滿足居民對廉價住區的需求是必須的，建設便利的、生機勃勃的、低成本的社區是改造成功的基本保證，低密度的“花園社區”模式只能在人口密度較小的區域采用。城市改造要適當降低新開發小區的建設標準，提高容積率和建筑密度，縮小公共綠地，增加小區內的附屬商用房面積，提供優惠的營商政策，健全小區生活服務業，創造廉價但基本健全的生活環境。

棚戶區的改造要根據不同的位置采取適宜的改造辦法，在城市中心城區，可以采取完全的重建－回遷或遷移模式，實現中心城區功能升級；對于位于區位條件一般的城區，應在不改變居住區功能的前提下推進改造；對于多數位于城郊的待改造區域，在當前階段，健全公共設施、維修住房比完全重建更必要，也更為經濟可行。

資源型城市的沉陷區改造應允許已經搬遷的住戶轉賣新房或出售搬遷機會，使居民既能夠通過購買或租住廉價平房實現搬遷，又能夠獲取資金，選擇有利區位從事經營活動，以及向經濟發達地區流動、遷移，從而獲得生活來源。

考慮到棚戶區部分極端困難居民的實際支付能力，政府可以允許給予安置住房免費使用權，待生活條件改善后再交納有關費用，辦理產權手續。減免困難居民的物業費用，也是必須的優惠政策措施。

從長期看，建立“廉租屋”的儲備體制是克服棚戶區住房問題的基本選擇之一，作為城市準公共物品，廉租屋的建設、提供應該是政府的基本職責，政府也應引導房地產企業轉變賣而不租的模式，使政府和企業逐漸成為廉租房的主體。對于棚戶區居民這將是從市場競爭租賃向政府福利租賃的一大轉變，在獲得貨幣改造補貼的同時分期繳納少量租金，是既實現居住條件改善又增加收入的重要渠道，也能夠有效避免由于拆遷改造導致的居住成本上升。

總之，政府要做好長期扶助的準備，要綜合運用貨幣安置、漸進安置、廉租安置、補貼安置等多種改造途徑。

（二）優化改造區域與城市的空間關系

在城市改造過程中，通過協調城市整體空間結構調整、改善改造區域區位條件，引導、促進市場力量的發揮，是一條增加就業、克服貧困的有效途徑。

棚戶區的改造要充分考慮居民以及市場對小區位置、規模的接受程度，盡量避免規劃大型、集中改造區，選擇接近就業機會和房屋經營市場的位置，例如城市商業區、產業開發區和密集居民區，促進小區與其他城市社區接觸，防止貧困居民的“地域化”和“區域隔絕”。

選擇有利區位的改造安置，其資金來源，一是最大限度地增加棚戶區地產開發效益；二是棚戶區原屬企業要承擔一定費用，已經破產的企業，應由國家給予相應補償；三是建設經濟適用小區可以節約改造資金預算；四是將棚戶區改造與沉陷區治理結合起來，實現與棚戶區的整體改造，提高資金利用效率；五是增加上級政府的財政支援。

要抓住我國東部勞動密集型民營產業向內地轉移的戰略機遇，將棚戶區的改造同支持勞動密集型產業園區的建設結合起來，從產業—就業機制上克服貧困問題。資源型城市要推動地方政府的城市建設與管理主體地位，實現城礦一體化的空間規劃管理，合并礦點、淘汰資源枯竭礦區的棚戶區。

城市的發展要轉變單核“大餅”式擴展的模式，建立多核心、多組團的發展格局，一方面，降低人口聚居密度，改善居住條件，另一方面，分散城市發展的機會和能力，使城市的拓展能夠不斷地吸納、消解貧困區，從而建立一種能夠及時遏制貧困區蔓延的空間擴張機制。

（三）擴大對棚戶區貧困居民的救助和援助

老工業基地城市棚戶區社會問題的解決，根本上要擴大棚戶區居民的社會保障、增加就業，克服城市貧困。需要建立保障老工業基地城市解決社會問題的專項基金，主要用于，明確和落實集體經濟組織下崗失業人員的歷史補償與社會保障；允許“40、50人員”提前退休領取養老金或在達到一定年齡（如45歲）后由政府代交養老保險；增加為“40、50人員”購買工作崗位的財力；支持相關職能部門的正常運轉，實現“收支兩條線”，通過保障政府職能部門的利益來實現再就業服務功能；在再就業培訓期間按照基本生活標準發放一定費用；為防止貧困代際傳遞，在免收義務教育學雜費基礎上，應增加2～3年的免費職業教育；中央財政可以建立保障擔保基金，支持國有商業銀行為小型金融機構提供貸款，或支持城市政府增加城市信用社資本金，擴大貸款發放規模。

（四）提高促進城市經濟增長、治理貧困區的能力

通過制定合理的區域戰略與制度安排，實施支持老工業基地城市引資開發的區域政策、降低產業生態—環境門檻、改革條塊—政企管理體制，增強吸引資本集聚的比較優勢，形成經濟轉型的長效機制，是解決貧困區諸多問題的根本途徑。實施稅收增量返還政策，在今后數年內，將城市上劃中央和省稅收的增量部分，按照一定比例返還給城市，專項用于解決包括貧困區治理在內的歷史遺留問題，也是重要的途徑。

隨著區位條件的惡化，我國東部勞動密集型民營產業已經出現了向中西部轉移的趨勢，這是老工業基地城市解決就業、克服貧困問題的重要機會。國家可以制定鼓勵勞動密集型民營經濟在老工業基地城市發展的區域政策，包括明確的區域指向、硬件環境建設支持、優惠的金融服務政策、專業性的技能培訓、科技成果產業化政策、人才津貼政策，等等。

在資源型城市建立和完善“資源開發補償機制”、“衰退產業援助機制”，將從體制、制度上建立解決貧困區問題的長效機制。“兩個機制”應予完善的是，不是所有企業都能承擔社會與環境責任，由于歷史上的礦業開發收益分配原因，在資源枯竭城市的職工安置、住區改造、環境修復等方面，老企業沒有能力，社會資本也不可能進入，必須由中央政府承擔補償責任。國家補償與援助的途徑，主要應通過資源稅收體制改革和地區轉移支付，不斷增加國家和地方財政收入，作為解決礦業城市歷史負擔、促進可持續發展的援助基金，從根本上解決社會救助、住區改造、環境修復等方面的能力不足問題。

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