論農村社會養老保險制度中的政府責任

一、現行農村社會養老保險制度存在的問題

(一)農村社會養老保險缺乏社會保障應有的社會性和福利性

1992年民政部頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案》規定：我國農村社會養老保險在資金籌集上堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則。盡管是這樣規定的，由于大多數集體無力或不愿對農村社會養老保險給予補助，大部分地區農民參加養老保險實際上是個人交費、自愿參加，并無任何補助和補貼，使得目前的農村養老保險制度變成是商業保險制度的運作和體現，失去了農村“社會”養老保險本來的意義。

（二）農村社會養老保險存在制度上的不穩定性

由于沒有統一的立法，各地農村社會養老保險辦法基本上都是在民政部頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案》基礎上稍作修改形成的，這些辦法普遍缺乏法律效力。因此，各地對這一政策的建立、撤銷，保險金的籌集、運用以及養老金的發放，都只是按照地方政府部門的意愿執行的，具有很大的不穩定性。

（三）覆蓋面窄、投保率低、保障水平有限

現行農村社會養老保險的覆蓋面以縣為單位，這與保險的大數法則的數理要求存在著差距。何況，在一個縣內，不是所有的人都參加保險，投保率也會不盡如人意。另外，農村的經濟發展水平低，農民可支配的收入很少，從而決定著農民年老時得到的保險給付水平就很低，幾乎無法滿足農民老年的基本生活需要。1998年底我國農村社會養老保險進入推廣的高潮階段，已覆蓋到全國的30個?。ㄊ小⒆灾螀^）、200多個縣，但其參保率也只有10%，人均積累保費160多元，全國有50多萬農民領到了養老金，總數為3億元，但人均月領養老金僅42元，這樣并不能為農民養老起到作用。

二、政府責任在農村社會養老保險制度中的重要性

中共中央《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》明確提出：“探索建立與農村經濟發展水平相適應、與其他保障措施相配套的農村社會養老保險制度”。然而，政府在農村社會養老保險制度改革中所應承擔的責任與農村社會養老保險制度改革能否成功是密不可分的。完善農村社會養老保險制度的思路不僅關系到農民的養老問題，也關系到構建和諧社會、促進農村經濟發展、建設社會主義新農村的等一系列問題。

在農村社會養老保險制度建立的過程中，政府的作用是十分重要的。農村社會養老保險工作之所以出現前面所述這些問題原因是多方面的，但主要還是政策不夠完善，特別是政府財政難以給參保農民提供補貼，激發不起農民自愿參保的積極性。無論是從抵御風險還是從公民權利的角度來看，農民都應受到社會保險制度的保護。在中國，農民是一個防御風險意識和能力較弱的群體，同時也是為我國經濟建設做出貢獻比較大而索取較少的群體，政府有責任為農民提供與城市公民同等水平的公共服務。胡錦濤總書記在十六屆四中全會提出了“兩個趨向”重要論斷，即:在工業化初始階段，農業支持工業、為工業提供積累是帶有普遍性的傾向；但在工業化達到相當程度后，工業反哺農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展，也是帶有普遍性傾向的，這已經成為新時期解決“三農”問題的重要指導思想。因此，在我國農村養老保險制度的建設中，政府給予農民財政補貼保證制度順利進行是十分必要的，也具有相當的合理性。只有政府明確了自己的責任，發揮了應有的作用，農村社會養老保險制度才能辦成真正的社會保險。

三、政府主體責任缺失

1992年民政部頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案》（以下簡稱《方案》）中對政府責任界定了一句“政府予以政策扶持”，這與政府在社會養老保險制度安排中具有不可替代的主導作用是不相符合的。政府責任的定位不清，也就是歷史責任與現實責任的劃分不清，政府責任與民間責任的劃分不清，中央政府與地方政府的責任劃分不清。這些問題構成了農村社會養老保險制度進一步完善和發展的瓶頸之一，主要表現在以下兩個方面：

（一）政府未盡到資金支付責任

從世界發展趨勢來看，農村社會養老保險的發展，政府必須提供一定的資金支持和繳費補貼。因為社會養老保險如果沒有政府的組織與資金支持是很難成功的，也發揮不出應有的作用?！斗桨浮分嘘P于資金籌集規定為“堅持個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持的原則”，沒有規定國家財政履行投入職能，屬政府未盡到資金支付責任。

（二）政府未盡到強制推行責任

社會保險的特征之一就是具有“強制性”，而我國的農村社會養老養老保險由于缺乏統一的立法，在《方案》中只明確了農民參與的自覺性，沒有強制農民必須參與，強調的是自愿自主參與，與真正意義上的社會保險應該是由政府統一通過立法強制實施是相悖離的。

四、對完善農村社會養老保險制度中政府責任的重新定位

（一）加快農村經濟發展，增加農民收入的責任

農村社會養老保險制度難以推行，最根本的原因是我國的農村生產力落后，農村經濟的發展程度不夠高。雖然改革開放以來農業和農村經濟得到了快速發展，農民的收入水平有了較大提高，但就全國總體來講，我國農民還不是很富裕，除了個別富裕地區，大多數農民是步履艱難，增產不增收，根本沒有錢去交養老保險。因此，政府必須采取一切有效措施，大力發展農村經濟，提高農業生產率，想盡一切辦法增加農民收入，增強集體經濟的實力。具體可以通過實行農業支持與農業保護政策來提高農村居民收入水平。農業支持與保護是指政府為使農業有效支持國民經濟持續、穩定、協調發展，保障農產品有效供給和農民收入穩定提高，保障社會安定和生態環境良性循環。通過增加農業投入，加強和完善農業基礎設施建設對農業生產和農產品價格及市場貿易、科技推廣等環節實行支持與保護，以加強農業的基礎地位、實現可持續發展、提高農業的綜合生產能力為基本目標，以增加農產品有效供給、保護農民利益為出發點而采取的一系列支持與保護農業的政策、措施，這些政策和措施主要是農產品價格支持政策和農業補貼政策。我國政府可以通過增加對農業科技投入、增加農村基礎設施建設投資、增加農業信貸資金投入、建立農產品價格保護制度和國家糧食儲備制度調控糧食市場價格，增加農民收入?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》也特別提出要“千方百計”增加農民收入?？梢姡瑤椭r民發展經濟、增加農民收入不僅是建設社會主義新農村的要務，也是農村社會養老保險發展的基礎。

（二）提供財力支持的責任

政府是社會保障的主體，農村社會養老保險作為社會保障的一個重要方面，自然也應以政府為主體，這是由社會保障這種特殊社會產品的性質決定的，也是當前大多數國家所采取的形式。西方發達資本主義國家之所以有健全的社會保障制度，離不開政府充足的財力支持。澳大利亞的公共養老金就完全由政府承擔，領取養老金的時候還有水、電和交通等方面的補貼。為了鼓勵企業很好地配合社會養老保險制度的實施，還給企業很多優惠。如此的財力和政策的支持，有助于社會養老保險制度的發展和健全?？梢?，農村社會養老保險作為一種公共產品和服務，只能以政府為主導來提供。政府承擔的最根本的責任就在于擴大財政在農村社會養老保險制度中的支出，確保所投資金落實到位。2006年中共中央一號文件《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》也強調“要進一步穩定、完善、強化對農業和農民的直接補貼政策。要加強國家對農業和農民的支持保護體系。2006年，糧食主產區要將種糧直接補貼的資金規模提高到糧食風險基金的50％以上，其他地區也要根據實際情況加大對種糧農民的補貼力度。增加良種補貼和農機具購置補貼。適應農業生產和市場變化的需要，建立和完善對種糧農民的支持保護制度。”

（三）制定統一法律的立法責任

我國農村社會養老保險存在的問題很大程度是由長期以來制度的缺失造成的，而立法是農村社會養老保險制度順利進行的法律依據，建立健全完善的法律體系是農村社會養老保險制度得以穩定和順利進行的制度保障。目前我國農村社會養老保險制度法規極其缺乏，僅有民政部于1992年頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案》，尚無全國性的專門的系列法規出臺，在執行過程中缺乏剛性，使得農村社會養老保險的許多方面處于無法可依或有法難依的狀態。所以，必須由政府的職能部門出面，盡快制訂全國統一的《農村養老保險法》，為農村社會養老保險提供法律依據和準繩，以保證農村社會養老保險制度盡快步入法制化、制度化的軌道，具有權威性、穩定性，保證其順利運行。

（作者單位：上海大學社會科學學院）