中外農業互助保險制度的比較研究

我國是農業大國，農業是國民經濟發展的基石，但農業又是弱質產業，生產具有較大的不確定性。因此，建立農業保險制度以降低農業風險具有重要的意義。在當前試點的幾種農業保險制度模式中，農業互助保險制度與我國農業及農業風險的特點具有較好的契合性，但當前我國的農業互助保險制度剛剛起步，不夠完善。因此，有必要對中外農業互助保險制度實踐進行比較研究，以優化和完善我國農業互助保險制度。

一、中外農業互助保險制度的實踐

（一）日本

日本的農業保險采取的是政府支持下的合作互助模式。根據1947年頒布的《農業災害補償法》的規定，日本農業保險采取強制保險和自愿保險相結合的方式。在組織形式上，日本農業保險采用“三級”制共濟制度，即在市、町、村一級設立由農民組成的農業共濟組合；在都、道、府、縣設立農業共濟聯合會，為農業共濟組合提供分保；在農林省設立全國農業保險協會，為全國的農業保險提供再保險。中央政府給予農民一定比例的保費補貼并承擔聯合會及共濟組合的部分人員經費和經營管理費用。此外，日本還建立了農業林業漁業信貸基金會，該基金會以各都道府縣的共濟聯合會為會員，主要為各聯合會和部分共濟組合提供信貸。

（二）法國

法國的農業互助保險實踐始于1840年由幾家農民自發成立的農業互助保險社。1900年法國政府頒布“農業互助保險法”，界定了農業互助保險社的法律地位和權益。在此后的發展中，法國相繼建立了中央互助保險機構和再保險機構。其農業互助保險體系也包括了三個層次：最基層的是農業互助保險社，其布局主要根據鄉村規模大小確定；中間部分是地區或省級保險公司，可獨立開展業務，也對農業互助保險社提供再保險；最高層是中央保險公司，主要負責經營方針的制定，同時對地區或省級保險公司提供再保險。基于農業保險的高風險性，政府通過提供補貼、實施再保險和建立農業風險基金等措施大力扶持農業保險的發展。

（三）中國

雖然農業相互保險形式在我國尚未獲得法律上的認可，但在實踐中出現了不少農業相互保險的案例，其中影響較大的包括河南和黑龍江的農業互助保險實踐。河南省的農業相互保險自1990年開始，其具體做法是：各地以縣為單位，農民自愿繳納保險費加入農村統籌保險互助會，互助會實行會員代表大會制度，經代表大會選舉管理委員會，負責互助會的資金運用、發展計劃等。由于缺乏完善的運營機制和有力的財政支持，1996年以后，河南省的農業保險互助會逐漸萎縮，最后解散。2004年12月組建的黑龍江陽光農業互助保險公司實行統一經營為主導，保險社互助經營為基礎的雙層經營管理體制。保險社是由投保人組成的基層保險組織，負責辦理農業保險業務，并向公司辦理分保業務。農業保險的保費由農戶、黑龍江農墾總局和農場共同承擔。保險社自留保費50％，向公司分保50％，賠付由公司和保險社按分保比例承擔。為了控制經營風險，陽光公司建立了防災減災網絡，并與國際再保險公司簽訂了種植業超賠再保險合約。

二、中外農業互助保險制度的比較

（一）外部環境方面

1．法律環境

從法律環境方面看，國外農業互助保險的發展一般都伴隨著相關法律制度的建設和完善。如法國在農業互助保險方面先后頒布了《農業互助保險法》、農業損害保證制度、《保險法典》和《農業災害救助法》，為該國農業相互保險的成功運作奠定了法律基礎。同樣，日本政府出臺的《農業災害補償法》也對該國農業共濟組織的成員資格、組織機構、運營機制等都作出了明確規定，確立了農業保險的基本運行模式。相比之下，我國的農業保險立法進程緩慢，目前僅在《保險法》和《農業法》中有一些諸如“國家鼓勵和扶持對農業保險事業的發展”之類的寬泛的規定，這些規定難以為我國農業互助保險模式的發展提供指導。

2．政策環境

從法國和日本的實踐看，基于農業保險的高風險性，兩國政府都對農業互助保險給予了大力扶持，其扶持手段主要包括：對參加農業保險的農戶提供較大比例的保費補貼；對經營農業互助保險的組織提供營運費用的補貼或實行稅收優惠政策；建立全國性的農業保險機構對農業保險組織提供再保險；建立巨災風險基金。但在我國的農業互助保險實踐中，受政府財政狀況的制約，政府的支持力度較小。目前我國除免征種植業、養殖業保險的營業稅之外，對農業互助保險沒有其他財政稅收優惠政策，對農民保費的補貼缺乏硬性規定，補貼難以及時、足額到位。此外，政府也沒有建立巨災基金和提供再保險支持。

3．意識環境

法國的農業生產是以中小農場模式為主的，農業生產的風險相對集中。同時，法國又是一個自然災害頻繁發生的國家，因此，農場主具備較強的風險意識，大部分農民能自愿加入相互保險協會，交納保費和會費。而日本的農業雖然是以小規模、分散化經營為特點，但農業保險組織十分重視農業保險宣傳，認真履行賠付責任。經過長期循環往復地工作，日本農民的保險意識不斷增強，自愿保險的比例不斷上升。而在我國，農業保險宣傳力度很小，農民收入水平較低，對農業保險包括農業互助保險不了解、不信任、保險意識淡薄。眾多農戶面對風險或存在僥幸心理，或等待政府救助，有些農戶甚至將農業保險收費視為亂收費，農戶參加農業保險的主動性欠缺。

4．合作環境

農業相互保險的建立和發展有賴于農民的組織性和合作性。在這方面，法國和日本也是成功的典范。法國的農業合作社組織較發達，自組織性較強。早在1840年法國農民就自發成立了農業相互保險社，建立保險基金以應對火災風險。同樣，在日本的農業互助保險發展過程中，農業共濟協會也發揮了重要作用。相比之下，我國尚未建立全國性的農民組織，區域性的農民協會數量也有限，農戶分散廣泛，經營規模狹小。在這種狀況下，農民的自我組織能力欠缺，合作意識和合作動力薄弱，農業互助保險的組織合作基礎十分脆弱。

（二）內部經營方面

1．組織體系

日本和法國的農業互助保險體系都包括了三個層次：基層保險組織、中間組織（主要是地區或省級的保險公司）及全國性的農業保險組織。三級制的農業相互保險組織體系通過原保險和兩次再保險將農業風險在全國范圍內的三類主體(投保人、承保人與政府)間進行三次分散，為農業相互保險構筑了多重風險分散與安全保障機制。此外，兩國也均有建立農業保險基金，可以為農業保險機構的經營添加 “穩定器”，增強農業保險抗風險能力。從我國目前黑龍江陽光農業互助保險公司的試點情況看，我國的農業相互保險組織體系還不夠完善，國家尚未建立全國性的農業保險機構，無法對農業相互保險提供再保險，也沒有建立農業保險基金以應付巨災風險。

2．經營策略

從法國和日本的實踐看，兩國對農業保險都采取了自愿保險和強制保險相結合的方式。如法國政府規定，第三者責任險、狩獵保險、自然災害保險屬國家強制保險；一些關系到國計民生的主要農作物和主要飼養動物也要實行強制保險。在日本，關系國計民生及嚴重影響農民收入的農產品、種植面積超過法定最低限的可保農作物以及有農業生產借貸的農業保險標的都必須強制投保。而我國的《農業法》規定：農業保險實行自愿原則，任何組織和個人不得強制農民和農業生產經營組織參加農業保險。由于農業生產風險大，農戶自愿購買農業保險的經濟基礎薄弱，加之農民的農業保險意識薄弱，因此，現階段實施的自愿保險經營策略實質上是不利于農業保險發展的。

此外，法國在農業相互保險發展到一定階段后，允許農業互助保險公司將經營范圍擴展到農民的財產保險和壽險領域，實施“以險養險”策略，也促進了農業相互保險公司的發展。雖然我國的一些學者也建議我國的農業保險采取“以險養險”的經營方針，但在實踐中尚未實現。

三、國外農業互助保險制度實踐對我國的啟示

（一）完善外部環境

1．加快農業保險的法律制度建設

要完善與發展我國的農業相互保險制度，必須將農業保險納入法制化軌道，保證農業保險有法可依。農業保險法要對我國農業保險的性質、經營主體的組織形式、保障范圍、經營原則等問題給予明確的法律規范，特別是要用法律形式明確政府所應發揮的職能和作用。由于目前我國的農業保險試點工作正在進行，農業保險的實踐經驗和理論知識還不夠完備，因此我國的農業保險立法宜采取漸進式的方式。

2．加大政府的扶持力度

農業保險具有較強的外部正效應，但農業保險又屬于高風險險種，因此，法國和日本政府在本國的農業相互保險發展過程中，都通過多種方式大力支持農業保險。我國目前農業相互保險公司獲得的政府支持力度較小，且資金難以及時、足額到位。因此，要在農業保險立法的配合下，明確政府在農業相互保險發展過程中的地位，根據財政狀況切實加強對農業相互保險的扶持。

3．啟發農民的保險意識

雖然我國農業目前具有分散化和小規模的特點，但隨著農村剩余勞動力的轉移以及農業現代化進程的加速，我國農業發展的趨勢必然是規模經濟。大規模農場出現后，農業風險更加集中，破壞力也更強。因此，要加大對農業保險的宣傳力度，啟發農民的保險意識，使農民對農業保險形成正確的認識。隨著建設新農村進程的推進，農民的收入水平也將逐步提高，伴隨著農業保險意識的增強，農民對農業保險的需求也將不斷擴大。

4．增強農民的合作組織能力

一方面，要從長遠出發，積極推動全國性和區域性農民協會組織的建立，增強農民的組織意識和組織歸屬感；另一方面，要立足現實，充分發揮現有的區域性農民協會或專業性農民協會的作用，依靠協會的會員資源和網絡資源開展農業保險。

（二）改革內部經營機制

1．完善農業相互保險組織體系

目前我國農業保險組織體系中，缺乏再保險機制和巨災風險基金。因此，應積極籌集全國農業再保險公司為農業互助保險公司提供再保險。同時，也可以允許其他經過審批的商業保險公司或者再保險公司（包括外國再保險公司）經營農業再保險業務，以便在更大的空間和更長的時間范圍內分散風險，減少直接承保人的風險責任，提高其承保能力。此外，也要積極籌建農業風險基金，防范巨災風險。

2．采取合理的經營策略

我國的農業相互保險制度可以借鑒國外經驗，實行強制保險和自愿保險相結合的模式。主要也是對關系國計民生的主要糧食作物或種植面積較大的作物實行強制保險，而對經濟型種養業實行自愿保險。

政府應允許農業互助保險公司在經營機制相對完善的條件下逐步擴張業務范圍，即除了經營農業保險外，還適當經營農村財產和人身保險的險種，實現農業保險“以險養險”，減輕農業保險高賠付率對農業保險經營機構的影響。

（作者單位：福建廣播電視大學）