淺議當前縣鄉財政的困境與出路

摘 要：縣鄉財政困難有多方面因素，在貧困地區尤為突出，緩解該種現象必須在政府組織結構，改革財政體制，完善稅收證管體制等方面來做出努力。

關鍵詞：縣鄉財政；稅制

1 縣鄉財政困難的主要表現

（1）財政包袱沉重，潛在風險較大，縣鄉財政難以滿足公共服務需要。

分稅制改革以后，中央加大力度，加強財政稅收法制建設，努力提高中央財政的兩個比重，導致地方可調控能力減弱，特別是貧困地區財政更加困難，缺乏最低限度的公共支出保障。一是人均收支水平非常低，財政仍然是“吃飯財政”；二是基礎設施特別是教育交通、文化設施等公共產品投入嚴重不足；三是歷史負債對財政造成巨大壓力，在“吃飯財政”下公共基礎設施的投入只能靠融資，地方財政難以滿足公共服務的需要。

（2）財權與事權劃分不清，財政收支責任不對等。

目前的財政體制由上級政府單方面決定，上級政府存在自我擴大財權的便利，下級政府居于被動地位。事實上，縣鄉級政府是政策的最終執行者，一方面承擔了龐大的事權，另一方面還要承擔比發達地區更多的公共基礎建設公共社保。公共教育等歷史上由于財力所限而未能承擔起的公共支出任務，任務繁重，矛盾錯綜復雜，龐大的事權與現行財權和相應的財力極不對等。

（3）財政轉移支付不科學、不規范。

由于新稅制保留了舊體制的基數，目前轉移支付大多使用基數法，而不是因素法，上級財政目前無法建立以地方標準收入和標準支出為基礎的規范化轉移支付制度，只能對貧困地區實行有基數、有增量的“掛鉤補助”等過渡期轉移支付辦法以緩解財政運行中的矛盾與困難；財政體制的稅收返還政策是以保證地方既得利益為前提的，由于各縣鄉間收入基數、補助基數的不同，所得好處也有較大差異，體制的差異性也在擴大。

（4）收入結構不合理，財政增收潛力有限。

分稅制體制在一定程度上能夠促進貧困地區產業結構調整和資源優化配置，但由于各縣鄉原來的產業結構不同，經濟發展水平參差不齊，在運行中有著“窮者越窮”的效應，很難調整收入結構。一是稅收收入占財政收入比重明顯偏低，各類行政收費及其他預算外收入占財政收入比重較高，財政收入結構不盡合理；二是鄉鎮企業稅源非常薄弱，稅基偏小，稅源結構也不盡合理；三是貧困地區由于受地理、信息、人才、技術等因素制約，鄉鎮企業成本較高，直接影響了鄉鎮企業的經濟效益，進而影響財政增收。

（5）支出結構不合理，降低了公共財政效率。

貧困地區縣鄉財政在經濟體制轉型時期不可避免地包攬一些本應由企業、個人和社會負擔的支出，承擔著部分應由市場功能完成的支出，而一些本應由財政供給資金的事業和項目卻不能完全得到應有的保障，比如社會保障、基礎教育、交通等基礎設施支出滿足不了日益增長的需求，造成了縣鄉財政支出范圍界定不清。“越位”和“缺位”現象嚴重。貧困地區的縣鄉政府運行成本也大大高于較發達地區。由于貧困地區縣鄉財政在一些非公共領域支出較大，降低了公共財政效率。

2 緩解貧困地區縣鄉財政困境的主要對策

（1）減少政府層級，轉變政府職能。

目前世界大多數國家都采取三級政府構架，借鑒國際經驗，我國應將中央、省、市、縣、鄉五級政府層級改為中央、省、縣三級政府層級，即實行省管縣。按照“市縣分置”原則，將市級政府與縣級政府成為平級政府。市級政府只管理城市自身一塊，縣級政府改為省級政府直接負責，取消市級財政與縣級財政的結算關系。撤銷鄉鎮一級政府，把鄉鎮一級政府作為縣級政府的派出機構。取消鄉級財政，實行鄉財縣管，原由鄉級政府承擔的事務全部由縣級政府統一安排，所需經費由縣財政預算列支。這樣就會大大減少縣鄉財政供養人員，降低行政運行成本，減輕財政負擔。在減少政府層級的前提下，按照市場經濟和建立公共財政框架的要求，轉變基層政府的職能。解決長期以來基層政府在社會經濟管理中的越位問題，凡是市場能解決的，政府不干預；民間能負擔的，政府不包辦，如競爭性、盈利性領域。

（2）財權和事權要相對稱，這是完善分稅制財政體制的基礎，也是各級政府履行職能的保證。

一是要明確各級政府之間的事權，改變目前縣鄉政府集中了過多的事權，與其掌握的財權嚴重不對稱的現狀。各級政府間事權劃分的總的原則是：全國性的事務由中央政府管，地方性的事務由地方政府管，跨區域的事務由中央協調，與受益地方共同承擔。具體到縣鄉為：農村義務教育是效益外溢性很強的公共產品，關系到國家的前途命運，根據公共產品受益范圍原則，農村義務教育支出應由中央、省、市、縣、鄉五級財政共同承擔；民兵訓練關系到國家的安全，計劃生育是我國的基本國策，這兩項開支的絕大部分應主要由中央負擔；社會保障關系到社會的穩定，其支出可由省級和縣級政府合理分擔，以便使社會保障資金省級統籌和社會保障標準省級統一化；對于縣鄉基層政權的正常運轉，應由縣鄉財政負擔，但對于以農業為主的地區和中西部地區來說，取消農業稅后，中央應加大對其轉移支付的力度，以維持基層政府機關的正常運轉。二是要根據各級政府承擔的事務，合理劃分各級政府的財權，使各級政府的財權和事權相對稱，最大限度地調動地方當家理財的積極性。為此各級政府都應該有自己大宗的、穩定的、與自己事權相對應的稅種。我國分稅制明確了中央財政收入來源，但省以下，特別是縣鄉并沒有自己固定的稅種和穩定收入來源。根據國際經驗，不少國家把財產稅作為基層政府最主要的收入來源。另外，在不影響中央宏觀調控能力的前提下，適當地賦予地方政府必要的稅種開征權，讓地方政府在中央必要約束條件下開征區域性的新稅種，提高基層可支配的財力，增強基層政府防范和化解財政風險的能力。

（3）完善政府間轉移支付制度。

完善政府間轉移支付制度是彌補地方財政收支缺口，平衡地方財力，緩解基層財政困難的重要途徑。一是要加大上級政府對縣鄉轉移支付的力度，進一步完善轉移支付補助辦法，逐步取消稅收返還、體制補助等均等化較弱的一般性轉移支付形式，用“因素法”代替“基數法”。二是建立起以一般性轉移支付為重點，專項轉移支付為補充的轉移支付模式。

（4）改革稅制，完善稅收征管體制。

一是統一城鄉稅制。為了配合我國取消農業稅政策的實施改變城鄉二元經濟格局，減少農業稅取消對縣鄉財政造成的壓力，應盡快統一城鄉稅制，將農產品和農林特產品納入增值稅征收范圍，實行優惠稅率，自用部分免稅；對家庭聯產承包制的一般農民按照與城鎮職工同樣的扣除額政策，征收個人所得稅；對農村中的種養大戶比照個體工商戶所得稅征收所得稅但減免稅的優惠項目應多一些；對于公司型的農業企業征收企業所得稅；征收社會保障稅，讓農民納入社會保險的安全網內。二是盡快改革和完善我國的財產稅制。應按照統一稅法、拓寬稅基、公平稅負、加強征管的原則，對在財產的所有環節征收的財產稅加以分類、整合、修改完善，同時盡快建立健全財產登記制度和財產評估制度，較大幅度地提高不動產稅在地方稅中的比重，為財產稅成為地方稅主體稅種打下良好的基礎。三是理順稅收征管體制。為了改變地方政府收支職能割裂的局面，取消地稅機構的垂直領導，將地稅局隸屬于本級政府管理，并在適當時候，將財政和地稅合并，形成財政局、國稅局兩足鼎立的局面。