促進我國排污權(quán)交易的財稅政策探討

作者簡介：崔景華（1979-），女，吉林琿春人，博士研究生，主要從事財政稅收方面的研究。

摘 要：隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，環(huán)境污染問題日趨嚴(yán)重。為了有效治理環(huán)境污染問題，我國有些地區(qū)在借鑒發(fā)達(dá)國家排污權(quán)交易成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，改變傳統(tǒng)的收取排污費和設(shè)定排污標(biāo)準(zhǔn)的指令控制型管理模式，正在開展排污權(quán)交易的試點工作。排污權(quán)交易意味著將市場經(jīng)濟因素運用于環(huán)境政策，是對我國當(dāng)前環(huán)境政策的創(chuàng)新。財政、稅收政策作為調(diào)節(jié)經(jīng)濟的有效杠桿，將為促進我國排污權(quán)交易事業(yè)的發(fā)展起到重要作用。

關(guān)鍵詞：排污權(quán)交易；污染物排放；財稅政策

中圖分類號：F810.42文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1000-176X（2007）04-0077-04

隨著經(jīng)濟的發(fā)展和環(huán)保意識的不斷增強，我國政府在治理環(huán)境污染方面采取了包括法律手段、經(jīng)濟手段和行政手段在內(nèi)的一系列積極措施，在財稅制度中也安排一些措施來達(dá)到環(huán)保的目的。現(xiàn)階段，我國治理環(huán)境污染的主要行政手段是實施排污收費制度。多年的實踐證明，排污收費制度減少了企業(yè)將其自身應(yīng)承擔(dān)的費用轉(zhuǎn)嫁給社會的可能性，在有效治理環(huán)境污染、提高環(huán)境質(zhì)量方面取得了良好的成效，但其中不足之處也日益顯現(xiàn)。因此，應(yīng)改變傳統(tǒng)的排污收費制度，在借鑒西方發(fā)達(dá)國家成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上努力推進排污權(quán)交易制度，從而徹底改善我國的環(huán)境質(zhì)量。

一、實施排污權(quán)交易的必要性分析

為了減少工業(yè)發(fā)展對自然資源產(chǎn)生的破壞作用，突破在執(zhí)行環(huán)保政策過程中的瓶頸，目前發(fā)達(dá)國家普遍采用排污權(quán)交易的方式對污染源企業(yè)實施污染監(jiān)控。2001年11月，南通天生港發(fā)電有限公司向南通另一家大型化工有限公司出售二氧化硫排污權(quán)，這是中國首例二氧化硫排污權(quán)交易，表明我國的排污權(quán)交易已經(jīng)從理論走向?qū)嵺`，逐步開展排污權(quán)交易已經(jīng)成為我國公共政策面臨的一次重大選擇，是發(fā)展循環(huán)型經(jīng)濟的重要推動因素。

排污權(quán)交易是在污染物排放總量控制指標(biāo)確定的條件下，利用市場機制，通過污染者之間交易排污權(quán)（污染物排放權(quán)利）的方式實現(xiàn)低成本治理污染的目的。實施排污權(quán)交易的必要性有以下幾個方面：

1.有利于提高環(huán)境質(zhì)量

一方面，政府通過排污權(quán)交易的市場激勵機制，促進企業(yè)積極參與排污權(quán)交易并努力治理環(huán)境污染，從而避免企業(yè)權(quán)衡利弊后寧愿選擇繳納排污費或罰款也不愿治理污染的情況出現(xiàn)；另一方面，排污權(quán)交易制度的實施是以污染物排放總量控制為前提的，總量控制原則要求排入某一區(qū)域內(nèi)的污染物總量控制在一定數(shù)量之內(nèi)，以滿足該區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量要求，因此有利于保證一定區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量。

2.有利于企業(yè)降低治理污染物的費用

由于每個企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模和技術(shù)裝備水平存在差異，在治理等量污染物時，有些企業(yè)治理成本高而有些企業(yè)治理成本相對較低。通過排污權(quán)交易使治理成本較低的企業(yè)發(fā)現(xiàn)治理污染比購買排污權(quán)更經(jīng)濟，而治理成本較高的企業(yè)則發(fā)現(xiàn)購買排污權(quán)比治理污染更合算。于是治理成本低的企業(yè)將排污權(quán)出售給治理成本高的企業(yè)，通過交易達(dá)到全社會治理成本的最小化的目標(biāo)（排污權(quán)交易運行機理詳見圖1）。

例如：削減1單位二氧化硫排放量時，企業(yè)1的成本為3 000元，企業(yè)2為2 000元，企業(yè)1削減二氧化硫的成本比企業(yè)2多1 000元。如果企業(yè)1以2 500元/單位的價格購買企業(yè)2的排污指標(biāo)，企業(yè)2可以通過轉(zhuǎn)讓排污指標(biāo)獲得經(jīng)濟效益，而企業(yè)1則可以低于自身治污的成本實現(xiàn)其達(dá)標(biāo)排放目的，兩家企業(yè)各得其所，而排污總量仍控制在標(biāo)準(zhǔn)范圍之內(nèi)。

3.有利于發(fā)展循環(huán)型經(jīng)濟

排污權(quán)交易具有一定的彈性功能，例如，當(dāng)經(jīng)濟增長導(dǎo)致新的污染源企業(yè)加入排污管理系統(tǒng)時，污染源企業(yè)向管理當(dāng)局或其他當(dāng)事人購買剩余污染物排放權(quán)，使總的污染負(fù)荷不變；新、改、擴建企業(yè)通過許可證交易獲取一定利益，從而在保證環(huán)境質(zhì)量水平的同時推進循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展。

二、我國排污收費制度存在的問題

1.排污收費制度不能有效解決跨地區(qū)環(huán)境污染問題

環(huán)境資源具有公共物品屬性，產(chǎn)生環(huán)境污染問題很多時候是跨區(qū)域的，需要中央或較高一級的地方政府進行宏觀調(diào)控，因此相關(guān)政策應(yīng)具有較高的立法層次和較強的法律約束力，需要強制性大的法律法規(guī)作制度保障。而排污收費制度在立法層次上僅由相關(guān)部門的規(guī)章制度確立，沒有形成規(guī)范的法律形式，且執(zhí)行時只是單個行政部門在本轄區(qū)內(nèi)行使權(quán)利，對于區(qū)域跨度大、范圍廣的環(huán)境污染問題缺乏強制性和權(quán)威性管理。

2.排污收費制度違背了環(huán)保的目的且不利于提高環(huán)境保護效率

在征收排污費的過程中，一些地方政府盲目擴大排污費征收范圍，目的僅是為了防治污染而籌集資金，而沒有將收取排污費與督促企業(yè)進行污染治理有效結(jié)合起來，這種做法背離了“制約排污單位減少污染物的排放，保護環(huán)境，最終實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的三統(tǒng)一”的環(huán)境法的根本宗旨。因此，征收排污費不符合環(huán)保目的，自然也就限制了其效率的發(fā)揮。

3.排污費征收環(huán)節(jié)存在諸多問題

首先，征收覆蓋面窄。現(xiàn)階段僅對水污染、大氣污染、噪聲污染、固體廢物和海洋污染征收排污費，忽略了雖然在生產(chǎn)領(lǐng)域沒有產(chǎn)生污染但在消費領(lǐng)域會出現(xiàn)污染的產(chǎn)品，如石油、天然氣、一次性電池、餐飲容器，等等；其次，征收標(biāo)準(zhǔn)低。排污費征收標(biāo)準(zhǔn)低，不但不能補償政府環(huán)保支出，而且沒有起到督促企業(yè)治理污染的作用。企業(yè)在權(quán)衡利弊之后選擇了交納排污費，對于污染不但不愿治理，也不進行生產(chǎn)工藝改進，甚至閑置治污設(shè)備；再次，征收方式欠合理。由于污染源具有不固定、不穩(wěn)定的特點，因此先污染后收費的排污費征收方式使某些污染源很容易游離于收費制度之外，且污染的監(jiān)測和管理有較高的技術(shù)要求使收費部門無能為力，造成了征收阻力大、征收成本高的局面。

4.收費資金未納入財政預(yù)算管理

按照有關(guān)規(guī)定征收的排污費收入以預(yù)算外資金的形式游離于財政預(yù)算體制之外，使資金使用過程缺乏法定的程序和標(biāo)準(zhǔn)，排污費資金被擠占、挪用的現(xiàn)象普遍發(fā)生，嚴(yán)重影響了資金使用效益。此外，排污收費制度沒有很好地解決外部不經(jīng)濟內(nèi)部化等環(huán)境污染的諸多問題。

三、促進我國排污權(quán)交易的財稅政策建議

綜上所述，未來我國政府對排污權(quán)交易的管理理念應(yīng)從傳統(tǒng)的行政手段轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟政策調(diào)控手段。在具體操作層面上，政府應(yīng)該通過采取有效的經(jīng)濟激勵政策，建立排污總量指標(biāo)體系和排污監(jiān)控標(biāo)識體系，同時鼓勵企業(yè)使用各類減少污染排放設(shè)施和進行減排技術(shù)研發(fā)，促進排污權(quán)市場競爭，從而逐步建立起有效的排污權(quán)交易體系。促進排污權(quán)交易的財稅政策主要有以下幾個方面：

1.利用稅收政策鼓勵企業(yè)參與排污權(quán)交易

在排污總量既定的情況下，若要實施排污權(quán)交易必須形成污染物排放量的買入和賣出指標(biāo)空間，如果每個企業(yè)污染物排放指標(biāo)都恰好等于它們生產(chǎn)過程中實際排放量，那么排污權(quán)交易也就無從談起。所以利用稅收政策創(chuàng)造交易激勵機制是促進排污權(quán)交易的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（1）企業(yè)所得稅方面的排污權(quán)交易激勵政策

企業(yè)所得稅是引導(dǎo)企業(yè)投資方向、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要政策工具。在促進排污權(quán)交易時，對那些努力減少污染排放量而積極進行生產(chǎn)流程和技術(shù)改造的企業(yè)，應(yīng)給予一定的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。污染源企業(yè)所得稅政策重點可以從以下幾個方面給予傾斜：

一是加大對生產(chǎn)流程和技術(shù)改造企業(yè)研發(fā)費用的稅前扣除比例，如可規(guī)定企業(yè)當(dāng)年發(fā)生的為加強環(huán)保工作而用于生產(chǎn)流程和技術(shù)改造的研究開發(fā)費用可以在企業(yè)所得稅前據(jù)實列支，鼓勵企業(yè)建立研究開發(fā)專項基金用于以后的環(huán)保技術(shù)的開發(fā)與研究；二是對企業(yè)自行研發(fā)的環(huán)保型減排（減少污染物排放量）設(shè)備，可以實行加速折舊方法計提折舊，從而減輕企業(yè)的所得稅負(fù)擔(dān)；三是對企業(yè)購置的減少排污量的流程設(shè)備，可以在一定額度內(nèi)實行投資抵免企業(yè)當(dāng)年新增所得稅優(yōu)惠政策；四是對企業(yè)通過排污權(quán)交易取得的收入可暫緩征收企業(yè)所得稅。通過這些稅收激勵政策鼓勵企業(yè)減少污染物排放量，從而促進排污權(quán)交易市場的形成。

（2）增值稅方面對排污權(quán)交易的激勵政策

增值稅作為一般商品流轉(zhuǎn)稅在我國當(dāng)前稅制結(jié)構(gòu)中占有重要地位。利用增值稅支持排污權(quán)交易的政策主要有以下幾個方面：首先，對企業(yè)購進的新型減排設(shè)備中包含的增值稅，按照消費型增值稅抵扣方式予以在企業(yè)增值稅中作為進項進行全部抵扣；其次，對積極利用新技術(shù)減少污染物排放量的企業(yè)的部分產(chǎn)品，應(yīng)在一定時期內(nèi)給與某種程度上的增值稅減免優(yōu)惠政策。對個別污染物排放量明顯小于國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，可以在一定期限內(nèi)按照合理的比例實行增值稅即征即退措施，從而鼓勵企業(yè)積極參與排污權(quán)交易事業(yè)。

在利用增值稅優(yōu)惠政策促進企業(yè)減少污染物排放量時要注意以下幾個問題：一要嚴(yán)格限定政策范圍。增值稅具有“鏈條稅”的特征，如果增值稅減免的優(yōu)惠政策利用不當(dāng)，就會違背增值稅各個階段環(huán)環(huán)相抵扣的特點，所以，應(yīng)嚴(yán)格限定享受優(yōu)惠政策的主體范圍，主要對那些積極參與排污權(quán)交易且排污量明顯小于國家規(guī)定指標(biāo)的企業(yè)給與更多的政策傾斜，避免優(yōu)惠過多過濫；二是優(yōu)惠的比例和幅度不宜過大，否則會違背增值稅所具有的中性稅收的性質(zhì)；三要嚴(yán)格限定優(yōu)惠期限。減少排污量的技術(shù)研發(fā)是一種基礎(chǔ)性產(chǎn)品，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，這種技術(shù)會逐步推廣到每一個污染源企業(yè)，所以具有動態(tài)性特征。因此，政策的優(yōu)惠必須有一個時間限制，而不宜長期實施下去；四要正確認(rèn)識政策運行效果。實行排污權(quán)交易的企業(yè)大部分都是電力、能源等基礎(chǔ)性行業(yè)，它們?yōu)閲窠?jīng)濟其他部門提供基本原材料和動力資源，是構(gòu)成其他企業(yè)產(chǎn)品成本的重要組成部分，所以要正確認(rèn)識排污權(quán)交易中稅收政策的作用和地位以及對其他行業(yè)產(chǎn)生的影響。

2.為彌補排污權(quán)交易市場失靈以及公共產(chǎn)品缺失現(xiàn)象提供必要的財政資金援助

排污權(quán)交易運作過程存在著信息不充分、交易不頻繁、逐案談判等問題，交易費用相當(dāng)高昂，從而降低了排污權(quán)交易的市場成交量，壓抑排污權(quán)交易的供給與需求。因此，面對排污權(quán)交易市場失靈問題，政府相關(guān)部門應(yīng)提供必要的公共物品促進排污權(quán)交易順利進行。

（1）制定和完善排污權(quán)交易的法制基礎(chǔ)

制定和完善排污權(quán)交易法律基礎(chǔ)應(yīng)考慮以下幾點內(nèi)容：一要建立健全的排污權(quán)交易法律制度，依據(jù)法律程序分配初始排污權(quán)；二要通過法律來明確排污權(quán)的有償取得，保護排污權(quán)交易者的既得利益；三要確立有關(guān)具體實施污染控制策略的統(tǒng)一法規(guī)，在現(xiàn)行環(huán)境法規(guī)中對排污總量控制的目標(biāo)、調(diào)查和檢測、指標(biāo)分布、適用程序等做出更加明確的規(guī)定。為此，調(diào)動有關(guān)環(huán)境技術(shù)人員和法律界人士制定出符合我國國情的排污權(quán)交易法律法規(guī)，同時，財政部門應(yīng)保證相關(guān)經(jīng)費的及時足額發(fā)放，為完善排污權(quán)交易的法律基礎(chǔ)提供有利的財力保障。

（2）建立和完善排污權(quán)交易的兩級市場體系

排污權(quán)交易是政府環(huán)境調(diào)控目標(biāo)基礎(chǔ)上的市場交易行為，所以應(yīng)建立政府與企業(yè)之間以及企業(yè)與企業(yè)之間的兩級市場體系。一方面，在一級市場上，除了通過立法明確排污權(quán)有償取得外，要探索適合我國國情的排污權(quán)一級市場交易形式，改變無償分配或行政授予的做法，采用招標(biāo)、拍賣或其他市場化方式將排污權(quán)賣給企業(yè)；另一方面，在二級市場上，要通過立法等手段，有效制止濫用和非法轉(zhuǎn)讓排污權(quán)，杜絕蓄意囤積居奇等擾亂市場的買賣行為，要對超標(biāo)排污進行嚴(yán)厲處罰，通過這些措施確保排污權(quán)在二級市場上正常交易。

（3）加強排污權(quán)交易信息系統(tǒng)建設(shè)，降低排污權(quán)交易費用

政府要對排污權(quán)交易參與者提供必要的市場交易信息。如果排污權(quán)交易費用過大、程序過于復(fù)雜、時間過長就會嚴(yán)重影響交易效率。為了有效降低交易費用，政府可以通過組建專業(yè)的排污權(quán)中介機構(gòu)，建立相關(guān)的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，提高交易的透明度以及信息采集能力和披露能力，由此達(dá)到降低排污權(quán)交易費用、促進排污權(quán)交易廣泛普及的目標(biāo)。

（4）建立完備的污染物監(jiān)測系統(tǒng)

一個完善的排污權(quán)交易市場必須具有完備的排污監(jiān)測系統(tǒng)，在我國現(xiàn)階段市場體制尚未健全的條件下實施排污權(quán)交易就要求政府積極介入這一市場失靈領(lǐng)域，并為構(gòu)建完備的監(jiān)測系統(tǒng)和有效的控制手段提供財力支持。環(huán)保部門應(yīng)定期發(fā)布污染源企業(yè)排污量、排污權(quán)使用情況以及排放污染物中所含成分等內(nèi)容，為排污權(quán)交易提供必要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

3.完善排污權(quán)交易的預(yù)算管理制度

政府預(yù)算在促進排污權(quán)交易事業(yè)發(fā)展過程中起著重要的作用。排污權(quán)交易制度發(fā)展較為成熟的國家一般通過預(yù)算投資、預(yù)算補貼、財政貼息、研究與開發(fā)投入等方式，著力深化對排污權(quán)交易的預(yù)算管理。

在政府預(yù)算科目中將政府用于排污權(quán)交易的支出項目列入政府經(jīng)常項目預(yù)算當(dāng)中，提高政府用于排污權(quán)交易的資金使用效率。具體做法是，在政府經(jīng)常性預(yù)算的環(huán)保支出科目當(dāng)中設(shè)立政府用于排污權(quán)交易的子科目，按照每年排污權(quán)交易市場規(guī)模和財政資金增長情況確定預(yù)算資金數(shù)據(jù)。列入預(yù)算的這項資金主要投入于以下幾個方面：一是進一步健全排污權(quán)交易市場；二是完善排污權(quán)交易法制化建設(shè)；三是為排污權(quán)交易提供基礎(chǔ)性信息；四是建立排放污染物監(jiān)測體系和管理體系。

4.建立健全排污權(quán)交易的宏觀政策調(diào)控體系

除了上述財政支出、稅收優(yōu)惠等扶持方式以外，政府還可以通過靈活運用其他一些宏觀政策手段來進一步完善排污權(quán)交易制度，這些措施主要有：首先，允許將排污權(quán)作為資產(chǎn)列入企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債表中，即將排污權(quán)納入企業(yè)的財務(wù)核算體系之內(nèi)，使企業(yè)從排污權(quán)交易中取得的收益與其他一般性資產(chǎn)一樣成為企業(yè)資本的一部分；其次，納入資產(chǎn)負(fù)債表中的排污權(quán)在企業(yè)發(fā)生破產(chǎn)或被兼并時，政府應(yīng)該允許企業(yè)把排污權(quán)作為資產(chǎn)進入破產(chǎn)或兼并程序，從而在確保企業(yè)的資產(chǎn)完整性的同時促進排污權(quán)交易事業(yè)的發(fā)展；再次，政府可以利用信貸政策對排污權(quán)市場進行必要的宏觀調(diào)節(jié)，從而完善排污權(quán)交易的宏觀環(huán)境，確立健全的排污權(quán)交易體系。

參考文獻(xiàn)：

［1］ 楊琴，黃維娜.我國環(huán)境保護費改稅的必要性和可行性分析［J］.稅務(wù)研究，2006，（7）.

［2］ 李壽德.我國組建排污權(quán)交易市場問題研究［J］.中國軟科學(xué)，2000，（6）.

［3］ 劉希珍.市場秩序評價研究［J］.天津大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2003，（1）.

［4］ 李壽德.排污權(quán)交易市場的特征、功能與存在的問題研究［J］.科研管理，2003，（6）.