淺議知情權及其法律保障

摘要：本文在闡述知情權概念的基礎上，分析了知情權當前在我國的現狀及缺陷，提出了建構完善公民知情權的法律保障機制的對策建議。

關鍵詞：知情權； 信息公開； 法律保障； 建議

中圖分類號：D911

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2007)05-0118-03

一、知情權的概念

“知情權”(right to know ，access to information)一詞最早出現于美國AP 通訊社專門理事肯特·庫勃在1945年1 月的一次演講。鑒于政府在二戰中實施新聞控制而造成民眾了解的信息失真和政府間的無端猜疑，庫勃主張用“知情權”這一新型民權取代憲法中的“新聞自由”規定。知情權一詞于是逐漸從新聞界流傳到法律界，并被寫入憲法和法律。法律權利的知情權，簡稱知情權，是指由法律規定的公民或組織獲取信息的權利。

最早以法律規定知情權的，是瑞典的《出版自由法》。瑞典于1766年制定《出版自由法》，規定了公眾為出版而享有閱覽公文書的權利。同時規定有關機關和部門的相應的義務。該法首先規定了“出版自由”，這里“出版自由”既包括作為出版者公民的自由，同時也包括其他公民通過出版者的出版物獲得信息的自由。其次該項法規定了國家機關和其他公共機構的公開信息的義務，主要義務機關有：行政機關#65380;國會#65380;教會會議#65380;法院#65380;地方公共團體等都作為信息公開的實施機關，這些義務機關的公開信息的義務保證了公眾的請求權。美國在1946年制定《行政程序法》前，并沒有法律意義上的知情權，該法規定了公眾可以得到政府文件，這屬于知情權的內容，但該法同時規定了廣泛的限制，又沒有相應的救濟制度，知情權是不完整的。1966年制定《信息自由法》規定公民獲得行政信息的普遍權利，獲取信息的自由和申請公開信息的權利；規定了行政機關提供信息的義務，主動公開政府信息和應當事人請求公開信息的義務；并規定了有關行政裁決和司法審查救濟制度。加之后來1972年制定的《咨詢委員會法》，1974年制定的《隱私權法》，1976年制定的《陽光下的政府法》等，形成了比較完備的知情權制度。日本從20世紀80年代開始在地方公共團體制定條例實施信息公開制度，部分地方的居民開始行使法律上的知還必須權。隨著1999年國家的《信息公開法》的制定，才使公民法律上的知情權普遍產生。其他國家也是這樣，在沒有法律規定公民的知情權時，并沒有法律意義上的知情權。在沒有法律規定的情況下，雖然政府也會主動公開某些信息，公民因此得到了某些信息，但這只是公民道德上的知情權，是出于政府的自愿，并沒有法律上的約束力。根據知情權相對義務主體的范圍大小，知情權可分為狹義知情權和廣義的知情權。廣義的知情權，是指公民#65380;法人及其他組織依法所享有的對于國家機關#65380;公共機構或者其他公民#65380;法人#65380;非法人組織要求公開信息的權利，以及在法律不禁止的范圍內不受妨害地獲得各類信息的自由。狹義的知情權，是指公民#65380;法人及其他組織依法對國家機關要求公開某些信息的權利，和不受妨害地獲得國家機關公開的信息的自由。狹義的知情權體現的是不平等主體之間的關系。作為權利主體的公民#65380;法人及其他組織，雖然數量多，但沒有國家的強制力，沒有掌握對等的信息，處于一種被動地位。這就需要國家專門立法規定公民#65380;法人及其他組織的知情權，規定國家機關提供信息的義務，并規定保證知情權不受侵犯的法律保障機制。本文主要對狹義的知情權及法律保障進行研究。

二、知情權在我國的現狀及缺陷

(一) 知情權在我國的現狀

公民的知情權是以“知悉#65380;獲取信息”為自己實體性權利和利益目標的。它具體包括兩方面含義：第一，權利人在法不禁止的范圍內自主的獲取信息；第二，義務人依法主動或應權利人要求公布#65380;提供相關信息，也即，權利人有權索取#65380;查閱記載著相關信息的有形載體。傳統的集權體制與計劃經濟模式造成了中國社會信息資源的嚴重失衡與不對稱。絕大部分社會公共信息資源被政府壟斷著，與此同時公眾也缺乏獲取相關資訊信息的有效途徑與手段，知情權被漠視現象十分嚴重。進入20世紀80年代以后，隨著我國市場經濟體制的確立和民主法制建設的日益完善，筆者認為，知情權已經具備了進入我國公民基本權利體系的資格與條件。我國雖未在憲法中直接明示公民的知情權，也未制定單行法律#65380;法規，但已制定了一些保障公民知情權的條款，例如《消費者權益保護法》第8條規定：“消費者享有知悉其購買#65380;使用的商品或者接受的服務的真實情況的權利。”這就直接確認了公民作為消費者，有權獲知商品和服務的信息；《核電廠核事故應急管理條例》第23條規定：“省級人民政府指定的部門在核事故應急響應過程中應當將必要的信息及時地告知當地公眾。”它表明，核事故發生地的公民，有權及時地知悉有關核事故的信息。因為義務與權利往往是對應的，在許多情況下，有義務便有相應的對方的權利，所以，上述法律規范所明確規定的那一部分義務可以被推定為公民相應的知情權益。還如“國務院辦公廳關于改進行政法規發布工作的通知”在開頭的申明，它表明，方便#65380;及時地獲知行政法規信息是公民應享的一項法益，此項法益在條件成熟時也能夠轉化成一項公民權利。

(二) 知情權在中國存在的缺陷

雖然目前我國憲法規定的公民權利中已暗含了知情權的理念，法律法規中也有關于行政公開的規定，一些行業部門已有行政公開的初步實踐，但在公民知情權保障和行政公開制度建設方面還存在許多問題，以下兩個方面尤其突出：第一，掌握公共權力的機關和組織，缺乏人民主權的憲政理念，把自己當成信息#65380;情報的主人，他們所壟斷的信息是否公開成為他們的權力。表現在：其一，漠視知情權。中國經歷了漫長的封建社會，具有悠久的人治傳統，為政者是“父母官”，而民則是被管理統治的對象，法律是為了治民的，防民如防賊，“民可使由之，不可使知之”，這一千古遺訓至今還在很多為政者的頭腦中揮之不去，在他們的意識中根本還沒有知情權的概念，他們把政務信息的公開看成是對老百姓的恩賜，是否公開，公開到哪一級別，公開到什么程度，完全由為政者自己決定。其二，暗箱操作式的內部文件大量存在。由于法制不健全，政出多門，許多行業部門從本位利益出發制定了大量內部掌握的規范性文件，這些規范性文件多數屬于行政主體的內部文件，并未向社會公眾公開，這些內部文件往往又成為為政者行政的依據，成為有權機關處理相對人的依據，作為一般公民不可能知道這些未公開的規則和信息，也不知道到哪里能夠找到這些未公開的規則和信息。其三，在保密問題上“寧寬勿窄”。在行政過程中還存在著很多“信息禁區”和“黑洞”，存在諸如內部指標#65380;內部措施#65380;內部批復#65380;內部材料，這些所謂的“內部”往往又冠之以“機密”不得外傳，由于社會公眾#65380;新聞媒介不可能涉及這些“秘密”，對這些掌握“機密”的特權人物根本無法監督，這些內部信息也就成為特定群體致富的(其實是腐敗)信息。其四，不向人民公開信息的理由常常是為了“人民利益”和“社會穩定”。在我們這個封建主義傳統根深蒂固的國家，許多為政者總是有意無意地以牧民者#65380;以父母官自居，而將老百姓視為“群氓”#65380;“阿斗”，當成是被保護的對象。在這些人看來，如果一些信息比如洪澇災害的損失#65380;疾病的疫情等向人民公開，就會引起人民的恐慌，導致社會秩序混亂，影響“社會穩定”，最終危及人民的“根本利益”。實際上，其中許多領導者并不是真的為了社會穩定#65380;為了人民的根本利益，而是為了掩蓋事實真相，捂住蓋子，欺上瞞下，保住自己的烏紗。不公開信息的結果，當然是謠言四起，小道消息滿天飛，引起更大的社會恐慌。第二，隨意性較大，公民知情權的實現沒有保障。目前我國公民知情權的保障主要是通過眾多部門法律法規來規定，沒有統一的信息公開法來調整#65380;規范。公開什么，怎么公開?各個具體部門掌握的標準不統一。從已經實行的行政公開的初步實踐來看，行政公開的內容不明確，公開的范圍狹窄，公開的層次較低?鴉有對公開的內容#65380;期限的規定，但缺乏行政公開的程序性規定或規定不多，使有關行政公開的法律條款多流于形式?鴉有行政公開的權力性規定(比如行政機關有權按照法律規定公開或不公開)，但缺少義務性規定(即法律規定應公開而沒有公開的，要承擔什么樣的責任)；行政部門和主管部門仍然執掌著政務公開的主動權，公眾只能被動地接受有關部門愿意公開的部分或全部信息。因此，從行政公開的基本理念來看，現有的行政公開是一種政府權力型而非民眾利益型的公開。最主要#65380;最致命的缺陷當屬中國現有的行政公開制度對于公民知情權一旦被侵犯，沒有規定救濟的途徑和方式，為此造成公民知情權的保障形同虛設。

三、建構完善公民知情權的保障機制

當今世界上許多國家，已將知情權作為公民的一項基本權利用憲法或基本法加以確認。我國已加入21個國際人權公約，打造陽光政府，完善我國公民知情制度，努力實現公民知情權已經十分必要。目前，我國正處于社會轉型期，是腐敗容易產生的時期，反腐成為艱巨任務，讓公民享有知情權是反腐的有效措施。當今社會經濟多元化，社會利益多元化，容易產生和積累矛盾，而讓公民享有知情權是釋疑解惑#65380;消除矛盾的有效方法，對構建和諧社會具有重要意義。人類進入信息社會，利用信息已成為人們的基本生存方式。只有保持信息的自由流動，讓公民充分行使知情權，才能不斷促進公民素質的提高和經濟#65380;社會的健康發展。因此，我國需要在法制建設過程中，加強公民知情權制度建設，特別是盡快建立和完善信息公開法。

“陽光是最好的防腐劑，路燈是最好的警察。”這句格言充分表明了政府信息公開的重要性。日本《信息公開法》關于信息公開的規定，在形式上采取概括#65380;列舉排除#65380;再概括或列舉再排除的形式。美國《信息自由法》采取了肯定列舉加概括規定應當公開的信息，否定列舉排除免于公開的信息的形式確定。《信息自由法》對應當公開的信息采取肯定列舉加概括性規定，分為兩種方式公開：列舉規定“行政機關主動公開的文件”；概括規定“依申請公開的文件”，除去不予公開的信息以外都可以申請公開。我國建立《政府信息公開法》應遵循，“公開是原則，不公開是例外”的原則，并處理好以下幾個問題。

(一) 處理好公開與保密的關系

如何把握公開與保密的界限，是政府信息公開立法的一大難題。一方面，知情權代表公民需要獲得最大范圍的信息；另一方面，不能因為貫徹政府透明度原則而影響國家的根本利益和國家安全。筆者認為，處理二者關系的關鍵是，行政機關只能對真正影響公共安全#65380;社會秩序的事項采取一般性禁止的原則，不得任意設置禁止，限制公民知情權的行使。

(二) 建立健全公民旁聽制

建立健全公民旁聽制，有利于加深人民群眾對人大的了解，強化社會的人大意識；有利于拓寬民主渠道，加強人大與人民群眾的聯系；有利于提高人大工作的透明度，增強人民群眾的監督意識和監督作用；有利于增強人大代表和常委會組成人員的責任和人民群眾當家作主的自信心和自豪感。目前盡管許多地方人大對“公民旁聽”已進行了一些探索和實踐，但對“公民旁聽”尚未制度化#65380;規范化；況且許多地方，特別是市#65380;縣級人大對公民“旁聽”仍未敞開大門，因此應盡快建立健全公民旁聽制；同時，公民不僅可以旁聽，而且可以旁言，僅“聽”不能“旁言”不利于意見的表達，就達不到旁聽的目的。旁聽的內容可以是“三會”以及人大常委會的一些專題會議。旁聽人員的年齡也可以放寬到16周歲，這有利于對青少年進行人大理論知識的宣傳教育，強化其人大意識。同時除允許我國具有政治權利的公民旁聽外，還可以適當允許外國公民參加旁聽。因為允許本國公民旁聽，是尊重其知情權，讓其直接參與民主；適當允許外國人旁聽，使其見證我們的民主，對招商引資#65380;文化交流#65380;人權事業都具有重要的意義。

(三) 完善政府信息公開的配套法律

要真正做到政府信息公開，不僅需要加快政府信息公開的立法建設，還需要有相關的完善法律加以配合。我國《檔案法》規定，國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿三十年向社會開放。也就是說，一旦政府信息被列為檔案類，則需要受三十年的限制。因此，需要對《檔案法》進行必要的修改。我國1988年頒布了《保守國家秘密法》，其中所規定的“國家秘密”涉及到許多政府信息的定密#65380;解密#65380;泄密處罰，救濟機制等。但現在的定密范圍設置過寬，期限過長，將大量的一般事項作為國家秘密進行保護，增加了社會成本，妨礙了政府信息資源為社會所利用，造成了社會資源的巨大浪費，所以對《保守國家秘密法》的修改勢在必行。

總之，只有通過政府信息立法，才能使信息公開成為政府法定的義務和責任。對以種種借口拒不公開信息的政府官員應追究法律責任。唯有如此，才能保證公民知情權不會被任意剝奪。

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責任編輯 張國強