皇帝是怎樣決策的？

一、輔佐皇帝決策的機構和官員

皇帝是一國之君，統治偌大的中國，可以說日理萬機。一個皇帝再聰明能干，也不能事事躬親。所以，皇帝的獨斷決策必須有得力的輔佐臣僚。所謂輔臣就是皇帝的秘書和顧問。輔臣必須具備兩個條件：一是“不得平章國事”，即只“參預機務”，不得侵犯皇權；二是必須聽命和順從皇帝，辦事要得力、敏捷、保密。所以明朝開國皇帝朱元璋為了自己更好地處理政務，曾置四輔官。以后，他又仿宋制，設殿閣大學，執掌草擬詔諭，并備皇帝顧問，但“不得平章國事”。

到了明成祖時，命翰林院編修、檢討等官員進大內在文淵閣值班，并參預機務，幫助皇帝處理大臣的題奏文書，從此便有內閣這個中樞機構。內閣設有中極殿、建極殿、文華殿、武英殿、文淵閣、東閣大學士。大學士的主要任務是“點檢題奏，票擬批答”。就是協助皇帝閱看大臣的題本和奏本，然后提出處理意見，并將處理意見寫在小字簽上，一種處理意見寫一簽。然后夾在題奏內，送皇帝裁斷，皇帝允準某一種意見后，即下內閣，照皇帝批準的票擬字樣，用紅筆批寫于題奏本面上，然后頒發有關衙門執行。由于有內閣的輔助，皇帝得以從繁雜的文書事務中脫開身來，專注重要事務的決策。

清朝亦沿襲明朝的制度，設內閣以輔弼皇帝處理政務。清代內閣較明代為尊，大學士官秩正一品為百僚之首。實際內閣辦理的題奏本章及宣布的諭旨，只是例行的、禮儀性的公務。而軍國要務，在清初都由滿洲貴族組成的議政王大臣會議辦理。貴族掌握過多的權力，對皇帝也是一個很大的威脅，因而清廷后來采取了一系列的措施來限制議政王大臣的權力。康熙帝曾設南書房，揀詞臣優者入值，如康熙十六年命翰林院侍講學士張英、內閣撰文中書高士奇等人入值南書房，為皇帝講解經史、編撰書籍并撰寫一些諭旨。

康熙中南書房翰林不僅為皇帝起草一些機密諭旨，而且還是皇帝的一個秘密情報機構。如康熙二十六年冬，直隸總督于成龍在清圣祖謁陵之際，揭發了大學士明珠、余柱國貪贓賣官內幕。康熙帝回京后命南書房翰林高士奇密查證實后，隨即令其密擬彈劾奏章，由御史郭出面參奏。結使、左右通政、左右參議等官，專掌“出納帝命，通達下情，關防諸司出入公文，奏報四方臣民實封建言，陳情申訴，及軍情聲息災異等事”。凡內外大臣的奏章，必須經通政使司傳達給皇帝，皇帝批示的旨意，再經通政使司抄送給有關衙門和官員執行。清代的通政使司的職權較明代小，它只“掌納各省之題本，以達于內閣”。不過清代設立一個“登聞廳”，如民人有冤情，可直接擊鼓。由通政使司奏報皇帝，然后依情處理。

明、清時期，內外大臣的奏疏主要是題本和奏本。凡公事，用題本報告給皇帝。凡官員的私事，用奏本報告給皇帝。題本、奏本都有規定的格式。皇帝要求題奏本章：第一要如實奏報事情，不許隱瞞欺飾；第二要文字簡練，禁止繁文縟節。做到“信”、“達”、“雅”。

雍正八年設立了軍機處。軍機處機構簡練，有官而無吏，只設軍機大臣和軍機章京兩級官員，軍機大臣人數不限，隨皇帝的需要而定，軍機章京由內閣中書中辦事干練縝密者入值。軍機大臣的職掌是“掌書諭旨，綜軍國之要，以贊上治機務”。軍機大臣和章京，每天在大內隆宗門的軍機處值班，皇帝在養心殿隨時召對，起草諭旨，既速且密，是皇帝處理政務的得力助手，所以軍機處自1730年設立以來，一直存在了170多年，直到清朝滅亡為止。

二、皇帝決策的依據及信息的來源

中國歷代的英明君主都主張“兼聽則明，偏聽則暗”，實行廣開言路，納諫親賢，以便能作出正確的決策，達到國泰民安的目的。明、清王朝的皇帝吸取了歷代的傳統經驗，對通達政情，了解社情民隱都十分重視。明、清皇帝得到信息的主要來源有三：

1.中央各部院及全國封疆大吏的奏疏。

明、清王朝都設有通政使司，以便“出納帝命”，“通達下情”。明朝建國伊始，曾設有察言司，設司令，“掌四方章奏”。洪武十年改設通政使司，為正三品衙門，設通政使、左右通政、左右參議等官。凡內外大臣的奏章，必須經通政使司傳達給皇帝，皇帝批示的旨意，再經通政使司抄送給有關衙門和官員執行。到了崇禎時期，皇帝命內閣制作貼黃式樣，令進本官員自己撮題本中的主要事情，不過百字，貼附牘尾，以便皇帝閱覽。有了貼黃，皇帝一看貼黃的摘要，便明白了本中的主旨，提高了皇帝閱文的效率。這一制度為清朝所沿用，并形成了嚴格的制度。

清朝的文書制度基本上都是沿襲明朝的制度，臣工奏事，公事用題本，私事用奏本。這種奏報制度有兩大缺點：一是奏章繁文縟節，格式僵化；二是題奏處理程序繁雜。如清代的題本、奏本的處理要經過十幾道程序。因此，辦理一件題本不僅需要二十多天，造成皇帝決策效率低下，而且也不易保密。顯然這樣傳遞信息的辦法，不適應當時施政的需要。于是自康熙中葉起，臣工奏報機密要務，開始使用一種秘密的文書，這就是奏折。奏折由具折大臣親自書寫，然后密封直達皇帝御前。皇帝于奏折上親筆批閱后，封送具折大臣執行，辦事既迅速且易保守機密。它很適于皇帝了解全國政情，考核官員，進行獨裁統治，對皇帝的決策，起了很大的作用。

到了雍正時，出于政治斗爭的需要，曾大興密奏之風。他進一步擴大了密奏的范圍，京官自翰林、科道、郎中以上；外官自知府、道員、學政以上；武官自副將以上；旗員自參領以上，皆可密封具奏。又令科道官員每日一人上一密折，輪流具奏，一折只言一事。無論大小時務，皆許據實敷陳，即或無事可言，折內亦須聲明無事可言之故。使用密折奏聞，以廣皇帝的耳目，便于了解真實情況，察奸除私，進行正確的決策。

到乾隆時期，奏事既速且密的奏折，逐步代替了奏本。乾隆十三年便下令廢除了奏本，規定奏折成為政府正式公文，臣工奏事，題本、奏折兼用。到了清末，為提高施政效率，于光緒二十七年，又進一步廢除了題本，原用題本所報之事，改用折報，這樣奏折就成為臣工奏事的唯一文書了。

2.在接見和考察官員中得到信息。

明、清皇帝接見官員的機會有：

（1）朝覲。每三年舉行一次。明朝稱“朝覲考官”。清代規定，大計之年，各省布政使、按察使及府、州、縣的正職官吏，都要入京朝覲請訓。

（2）陛辭。清朝規定，凡新任督撫提鎮，在正式就任之前，要進京陛見請訓，謂之陛辭。

（3）引見。一般的中下級文武官員，在入任選拔、升遷調補中，有吏、兵二部尚書帶領引見。

（4）隨時召對。遇有軍國重大事務，或皇帝意興，可以隨時、隨地召對臣工，詢問下情，咨詢對策。

在接見各級官員中，皇帝除考察官員外，還詢問各種政情、吏治、社情、民隱等，以為決策的依據。

3.言官的奏報和特務機構的密報。

這一明一暗兩條渠道，為皇帝提供了不少機密消息。

明、清王朝都設有都察院，以糾察百官、整飭風紀。都察院的監察御史及六科的給事中，都是朝廷的言官。凡國家政令得失，官員貪贓枉法，軍民利弊，一切興利除害、社情民隱，監察官員都可直言無隱，密封奏聞。皇帝可以得到非行政官員奏報以外的種種信息。

除了各級官員的奏報，皇帝還特設了一些特務機構，如明朝的錦衣衛的鎮撫司及東廠、西廠。這些機構大都是由皇帝身邊的親信太監掌握，他們廣布秘探，刺探各種情報，秘密報告給皇帝。清朝時設有三織造，即江寧織造、蘇州織造、杭州織造，通稱“江南織造”，其任務是承辦皇室及官署所需的緞紗細綾及紡織布匹等物。織造官由內務府郎中或員外郎內點派，都是皇帝的親信，雖然品級不高，但可專折奏事。實際上，他們都是皇帝派在江南的耳目，凡地方的政情民隱、官員好壞及知識分子情況，他們隨時密報給皇帝。

4.巡幸中的見聞。

皇帝自宮中外出視察稱為“巡幸”。皇帝“巡幸”不僅是為游山玩水，而且也是外出調查社會情況，以便能正確決策的一個方法。外出“巡幸”尤以清代的皇帝為甚。例如，大清王朝奠基者康熙皇帝，為調查黃河水患，尋求治河之策，曾六次南巡。乾隆帝也曾六次南巡，六次東巡，五次西巡。至于到天津、保定、熱河、河南等地，車駕隨出，記不勝記。皇帝在“巡幸”中，直接了解到社會各種情況，為治國決策獲得第一手信息。

三、決策的方式與程序

皇帝決策的方式主要有獨斷決策，即皇帝日常批閱臣王的奏章，然后降旨有關衙門貫徹執行。另外有兼聽決策，即遇有重要的問題，皇帝召開有關大臣會議，或閣議、廷議、御門聽政、王大臣會議、九卿會議等，經過會議討論后，然后皇帝再作決斷，頒下有關衙門執行。

1.獨斷。

清代皇帝視朝多在養心殿暖閣，或在乾清宮西暖閣及弘德殿。皇帝日常處理政務都是通過批閱臣工的奏章以及引對官員、召見諸臣奏事，然后降旨有司執行。皇帝閱折一般先看外省奏折，次看各部院衙門奏折，皇帝批閱奏章有兩種方法：一是批紅。皇帝在閱看經內閣票擬的題奏本章后，參考內閣票擬的辦法，作為處理的決斷，然后發內閣，依照皇帝允準的票擬文字，用紅筆批寫于本面上，謂之“批紅”。批紅雖不是皇帝親手批準的，但代表皇帝的意見，有關衙門得到“批紅”后，必須迅速貫徹執行。

皇帝批閱奏章的另一種方法即“朱批”，朱批就是皇帝在閱覽臣工的奏折后，親自用朱砂紅筆批旨于奏尾，叫“朱批”。清代的皇帝比較勤政，自康熙中葉起令臣工密折奏事。雍正以后，奏折逐步成為臣工奏報軍國要務的主要文書。各地方督撫等大員的奏折，一般由驛送至兵部捷報處接收。捷報處將折即送內奏事處接收。各省遣專差送來的奏折，由外奏事官接受轉送內奏事處。在京各部院衙門的奏折，直接送紫禁城內景運門九卿房外的奏事處。

每天上午約五點鐘，乾清門開啟，外奏事官持折入內奏事處，交奏事太監接收。皇帝御殿后，奏事太監將奏折呈皇帝批閱。皇帝折閱奏批直接在折尾或折中朱批意見。雍正皇帝朱批臣工奏折尤為勤勉，每件手批數十言，或數百言，或指授方略、或教誨臣工為政之道、或談私人密事。每天平均批閱奏折二三十件，有時候多達五六十件。雍正皇帝對臣工奏折隨到隨批，從無留滯，有時從白天一直批到夜間二更天。

經皇帝朱批后的奏折，即發有關官員執行。凡朱批“另有旨”、“即有旨”及未奉朱批折件，這都涉及一些比較重要的軍政事務，需要和軍機大臣商量后，再發諭旨。軍機大臣和軍機章京每日都值班于軍機處，備皇帝隨時召對。皇帝和軍機大臣就某折某事進行商議，皇帝酌定后，即當面授旨。軍機大臣承旨后，即刻回到軍機處，面授軍機章京記錄，按規定程序，擬寫諭旨。諭旨擬好后，傳奏事處呈皇帝閱定。然后再發下軍機處。軍機處將當時所接奏折，所奉諭旨，所呈片單，詳細登入簿冊，叫《隨手登記檔》。凡朱批過的奏折發下時，軍機處都抄錄一份，叫錄副奏折，以備查用。

朱批奏折，發下京內外各衙門執行后，需定期繳回宮內，此一規定自雍正時實行。現存于中國第一歷史檔案館的五十多萬件朱批奏折，便是這一制度的產物。

2.兼聽獨斷。

兼聽獨斷就是凡遇有國政、軍務及皇朝繼統的大事，如議立位號、立君、儲嗣、建都、典禮、封藩以及重要的用人行政、戰爭等，皇帝都要召開百官會議，如廷議、廷推、御前會議、王大臣會議、閣議、九卿會議等，經百官討論，提出處理意見，最后由皇帝決定。

3.廷議。

明代的廷議始于洪武二十五年，是年四月皇太子朱標卒，朱元璋在東角門召開群臣會議，討論儲君問題。朱元璋說：“太子不幸至此，古云‘國有長君，社稷之福’，朕意欲立燕王，如何？”當時學士劉三吾進言：“皇孫年富，世嫡之子。子歿，孫承嫡統，禮也。即立燕王，置秦晉二王于何地？”朱元璋聽了很痛心，大哭一場。結果未立燕王，聽了劉三吾之言，決定立其孫朱標之子朱允為皇位繼承人。

4.廷推。

凡是重要的人事任免，皇帝都要召開群臣會議以決定之，稱廷推。凡遇大臣缺員應補授、不待考滿推升的時候，皇帝要召開廷推會。會議由吏部主持，會同九卿、科道官員推舉數人，以備皇帝參考簡用。

5.御前會議。

清朝凡重要的軍機要務的決斷，皇帝要召開御前會議或議政王大臣會議。如康熙時平定三藩戰爭的部署、兵力調配、高級軍官的任免、軍事設施的增添或裁撤等等，都由議政王大臣會討論，皇帝聽取了議政王大臣的意見后，再決斷頒旨施行。

6.九卿會議。

對重大刑事案件的審理，尤其對死刑人犯的勾決，皇帝也是特別慎重的。凡各省督撫關于死刑案件的本章到達朝廷后，皇帝先交由刑部、都察院、大理寺組成的三法司核議，提出審理意見，皇帝再與閣臣核議，對一些難以決斷的案件，還要發由三法司和六部尚書組成的九卿會議復審，到秋審時，這是清代集中處決死刑罪犯的時期。屆時“情實”應予勾決之犯，先由九卿、科道官會同三法司進行廷議，并循例要刑部將廷議“情實”應予勾決人犯名單接連三次詳審，求其略寬宥之處，所以寬宥者常多，亦不可不詳察也。在第三次復審死刑人犯名單時，康熙皇帝還要召開內閣大學士、學士、起居注官等進行廷議，逐案研討，以免出錯判，造成冤案。