政府科技資金投入：從粗放到集約

研究與試驗發展活動是整個科技活動的核心部分，其展開的深度與廣度直接關系一國科技水平的高低，而公共產品的研發離不開政府的科技投入。如何合理分配我國政府科技投入，讓有限的資源實現“效用最大化”一直是理論界和實務界關注的焦點。

一、定位我國政府科技投入

科技活動分為研究與試驗發展(RD)、研究與試驗發展成果應用(RD成果應用)、科技教育與培訓(STET)、科技服務(STS)等四大類。其中，研究與試驗發展活動是整個科技活動的核心部分，其展開的深度與廣度是決定一國科技水平高低的關鍵因素。2003年美國研究與發展經費支出規模是中國的15．3倍，研究與發展經費支出占GDP比重也是中國的2倍。我國處于實施科技跨越式發展戰略的關鍵時期，科技投入的絕對數量和相對數量顯然是偏低，與發達國家仍有不小差距。

目前，國家提出了“科教興國”的戰略方針，理論界和實務界都有一種要求政府追加對科技投入的呼聲。促進科技發展財政政策的內在邏輯似乎是，既然國家提出了“科教興國”，那么，貫徹實施這一戰略方針就理所當然地應由國家拿錢。顯然，這是建立在計劃經濟體制基礎之上的思維方式與行事原則，在市場經濟體制下是行不通的。在市場經濟體制下，如何利用既定的資源，合理安排科技投入的結構，使投入達到“效用最大化”，最大限度地促進經濟增長才是當前政府科技工作中最關鍵最緊迫的問題。

二、政府科技投入現狀：粗放型發展遭遇瓶頸

(一)政府科技投入結構問題

研究與試驗發展活動不僅是科技活動中最具新穎性和創造性的部分，也是對經濟發展最具貢獻的部分，更是全部科技活動的核心，其水平高低是一國科技水平高低的主要標志。世界各國政府非常重視政府科技投入中的RD經費支出。從表下可以看到，1994、1995、2000及2003年我國政府科技投入中RD經費支出雖然在絕對數量上一直保持上漲趨勢，但從占政府科技投入總額的比例來看卻一直在下降，2003年甚至低于50％，這跟我國目前科技發展的實際情況是背道而馳的。雖然近年來我國科技投入增長迅速，2003年RD／GDP硬性指標1．31％也已處于發展中國家領先水平，然而據聯合國教科文組織調查，我國目前科技貢獻率仍遠遠低于世界發達國家。因此，RD經費支出過低將非常不利于我國在科技跨越式發展國家戰略里發揮領頭羊的作用。

RD主要有三種主要模式：即政府主導型、政府企業雙主導型和企業主導型。而我國目前處于由政府主導型向政府企業雙主導型過渡的時期，在這樣一個關鍵時期里，政府的引導作用尤其重要，否則，企業在缺乏足夠支持的情況下更不會加大科研投入，從而致使政府企業間形成一個死循環。

同時，政府科技投入效率低下也是當前政府科技投入面臨的一個主要問題。從目前政府RD投入的管理看，一方面加強了對項目的審批；另一方面要求企業對政府經費項目有相應的資金配套，以控制風險提高經費投入效率。但這仍是一個軟約束機制，為了獲得項目經費，各個行為主體難免會發生投機行為和違規行為。現行體制下制度安排的內置性矛盾，使問題的解決更為復雜。尤其是政府資金的投入，在主體缺位或虛位的情況下，效率保證只能更多地依賴組織約束和道德約束。因此，一方面資金的來源極其有限，資金投入總是處于“缺血”狀態；而另一方面有限的資金投入，卻不能保證產出效率和產出水平。這也是我國目前科技投入經費增長速度較快而整體科技水平進步較慢的原因所在，這種科技投入的粗放形式有待轉變。

(二)政府科技投入部門問題

隨著政府對研究與開發機構的投入不斷加大，對其產出效率的討論和質疑也越來越多。“貼在墻上的成果”“浪費的黑洞”“國有資產流失”等，對政府科技投入效率的批評不絕于耳。究其原因，從經費投入的部門機構上看主要有三點：

1．企業部門：資金未效用最大化。據調查，我國政府投入到企業中的科技經費大部分只是在撥款時進行審查，一旦進入企業，政府卻沒有一套完整和行之有效的跟蹤監督體系進行考評，因此，政府科技撥款在引導企業自身的科技投入上效率一直較低。

2．高校研究部門：經費不足。雖然高?？萍冀涃M中的政府科技投入基本占90％以上，但高校引進科技經費途徑不多，政府有必要繼續加大投入力度或引導社會其他科技力量進行投入。目前，我國高校科研任務比較重，科技人力資源也比較豐富，但由于科技經費的匱乏，許多科研項目只能做點表面工作，草草了事。這樣不僅使得科技經費的產出效率變低，也導致了大量科技人員的流失。據不完全統計，目前我國研究生“下海”“留洋”的比例越來越大。長此以往，高校這塊科研“凈土”勢必受到沉重打擊。

3．研發機構：經費占用過多，效率低下。我國科研機構臃腫、科技力量分散、機制紛亂。雖然近年來政府進行科技體制改革，整合了一部分國有獨立科研院所，但在2002年，我國各種研發機構仍有4347個，科學家和工程師為270511人，也就是說，平均每個研發機構的科學家和工程師還不到63人。而美國一般的研發機構都集中了該學科最優秀的人才、最頂端的設備和最雄厚的資金，充分發揮了積聚效應。從上表可以看到，研發機構一直以來是每年得到政府科技投入最多的部門，且占政府科技投入的比例近年來也保持穩中有升。但研發機構每年的內部支出里RD經費支出和固定資產構建費之和比例只是70％左右，剩下的每年一百多億的缺口即為人員開支和機構日常支出，比每年政府向企業和高校總共投入的科技經費還要多。這種龐大的機構矛盾和科研經費的浪費已經導致眾多科研項目難產，大量的科研成果中途“夭折”，即使勉強產出，也由于不成熟從而難以商品化、產業化，嚴重影響了我國的科技發展乃至經濟發展。

三、政府科技投入：向集約型過渡的對策與建議

政府科技投入從粗放向集約過渡，改善投入結構與模式問題，必須分工清晰、責任明確。地方政府應重點考慮對研究與試驗發展成果應用、科技教育與培訓、科技服務等領域的投入；而中央政府則集中力量支持RD活動的展開，堅決貫徹“好鋼用在刀刃上”這一原則。另外，要加強監督、嚴格考評，防止地方政府坐著等上面經費，一旦中央政府撥了款后就逍遙自在、不聞不問，把科技投入效率作為政績考評的一部分。

首先，基礎研究投入比重加大。我國基礎研究人員和經費在全部RD人員和經費中所占比重分別為8．63％、5．70％，不僅遠遠低于發達國家水平，甚至低于世界主要國家平均水平，這與我國作為一個世界經濟大國的地位極不相稱。另外，從RD投入在各執行部門內部的分配機構來看，無論是研究機構、企業還是高校，基礎研究比例均偏低，企業的基礎研究經費僅占0．6％，而本應作為基礎研究主體的高校與研發機構的基礎研究經費也僅占11．6％與21．3％。顯然，這種格局是極不合理的，應當引起高度重視。

其次，高?；A研究潛力充分發揮。目前大多數發達國家均把基礎研究的主要力量放在高校，高?；A研究經費占全部基礎研究經費的絕大部分。但從我國的實際情況來看，盡管高校在基礎研究人員方面擁有明顯優勢，但在經費投入上我國卻把重點放在了政府部門所屬的研究與開發機構，這必然會限制高?；A研究潛力的充分發揮，造成人力資源的浪費。此外，從高校自身RD經費的分配結構來看，基礎研究也沒有得到足夠重視，在三類研究中基礎研究所獲得的經費僅21．3％，這必將進一步限制高?；A研究能力的發揮。就高校自身特點來講，它距離實際生產活動最遠；同更注重科技與經濟結合的實驗發展的應用研究領域相比，企業和研發機構處于絕對劣勢。這種“揚短避長”的做法必然導致科技投入的低效益和資源配置的嚴重扭曲。

最后，協調投入比例。適當控制研究與開發機構RD經費，加大高校RD經費投入。由于在基礎研究領域高校具有明顯優勢，在實驗發展領域企業占有絕對主導地位、而研發機構則僅在應用研究領域具有微弱相對優勢，因此，大多數國家投入到研發機構的PD經費占總投入的比重均較低，一般在1／10～1／4之間、有的國家甚至僅有1／20。而從前面的幾個表中可以看出，我國對研發機構的投入要遠遠高出國際一般水平。同時，研發機構不僅控制了應用研究經費的53．27％，還控制了基礎研究經費的54．66％與實驗發展經費的37．73％。顯然，這種分配格局必然會對高校和企業各自的優勢領域充分展開研究活動造成不利影響，從而降低RD活動的效率，既不利于科技自身發展后勁的增強，也不利于科技與經濟相結合。

因此，我國政府科技投入由粗放向集約過渡，一個最大的突破口就是要有效“壓縮”研究與開發機構，合理配比科技資金的政府投入，讓我國政府在科技投入的戰略上得心應手。

(作者單位：華中科技大學經濟學院華信惠悅上海咨詢公司)