國庫現(xiàn)金管理求變

財(cái)政部與央行兩個(gè)具有不同政策目標(biāo)的部門若合作，能否奏出悅耳的和弦？

為了獲取投資收益最大化，中央國庫現(xiàn)金或?qū)⑻枚手巧鲜袌?chǎng)化運(yùn)作前臺(tái)。

財(cái)政部官員近日表示：“近期，會(huì)考慮逐步把一些國庫現(xiàn)金存放到商業(yè)銀行，央行保留部分資金以滿足應(yīng)急支出的需要?！边@意味著，國庫資金管理將改革現(xiàn)行的財(cái)政資金單一存在央行的模式，進(jìn)一步引入市場(chǎng)機(jī)制，以安全性、流動(dòng)性和收益性相統(tǒng)一為原則。

所謂“國庫”，即指負(fù)責(zé)保管和出納國家預(yù)算資金的機(jī)構(gòu)，它擔(dān)負(fù)著辦理國家預(yù)算資金的收納和支撥、反映并監(jiān)督國家預(yù)算執(zhí)行情況的重要任務(wù)。目前中國分別設(shè)立中央國庫、地方國庫兩個(gè)機(jī)構(gòu)；前者實(shí)行業(yè)務(wù)上垂直領(lǐng)導(dǎo)的管理體制，后者則實(shí)行央行與地方政府雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制。

此次擬將國庫現(xiàn)金存入商業(yè)銀行，是國庫現(xiàn)金管理改革的一個(gè)重要組成部分，改革范圍僅限于中央國庫現(xiàn)金。

改革動(dòng)因

自上世紀(jì)50年代以來，中國的財(cái)政資金一直存在中國人民銀行，實(shí)行“委托代理國庫制”；即國家與財(cái)政部門不單獨(dú)設(shè)立國庫機(jī)構(gòu)，而由央行代理。但是在財(cái)政一方，這種代理并無收益可言。

2003年以前，由于國庫對(duì)財(cái)政存款不計(jì)付利息，國庫拖延地方財(cái)政正常撥款、違規(guī)利用閑置庫底資金牟利的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，財(cái)政部門對(duì)此多有不滿。而一些預(yù)算單位設(shè)法將國庫資金套出、一些地方政府支持地方財(cái)政將國庫資金套出設(shè)法獲取增值的現(xiàn)象，也非常普遍。因此，央行抱怨財(cái)政部門預(yù)算管理不善。

2003年之后，央行開始對(duì)財(cái)政存款按同期單位存款活期利率支付利息。同時(shí)，嘗試進(jìn)行國庫現(xiàn)金管理改革，以圖進(jìn)一步提高國庫現(xiàn)金的收益。

經(jīng)過三年的鋪墊，今年6月，財(cái)政部、央行聯(lián)合發(fā)布《中央國庫現(xiàn)金管理暫行辦法》，確定了國庫現(xiàn)金管理的目標(biāo)、范圍、原則和操作方式等，并界定了財(cái)政部、央行在國庫現(xiàn)金管理中的職責(zé)。

按此規(guī)定，財(cái)政部將會(huì)同央行開展國庫現(xiàn)金管理工作，主要負(fù)責(zé)國庫現(xiàn)金預(yù)測(cè)，并根據(jù)預(yù)測(cè)結(jié)果制定操作規(guī)劃；中國人民銀行主要負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)貨幣市場(chǎng)情況，財(cái)政部與中國人民銀行協(xié)商后簽發(fā)操作指令，中國人民銀行進(jìn)行具體操作。

由此，確定了確保國庫現(xiàn)金支出需要的前提下，實(shí)現(xiàn)國庫閑置現(xiàn)金余額最小化、投資收益最大化的一系列財(cái)政資金管理活動(dòng)。目前，財(cái)政部、央行正制定相關(guān)實(shí)施細(xì)則，籌建業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的工作也同時(shí)展開。財(cái)政部計(jì)劃在國庫司成立“國庫現(xiàn)金管理處”（或“國庫現(xiàn)金管理辦公室”）；央行為此新成立兩個(gè)處級(jí)單位，一是在央行國庫局成立“國庫資金管理處”，另一機(jī)構(gòu)設(shè)在貨幣政策司，即在上海總部公開市場(chǎng)操作部成立“國庫現(xiàn)金管理處”。

“國庫閑置資金過多，是實(shí)施國庫現(xiàn)金管理的一個(gè)主要原因?！必?cái)政部國庫司國債管理處韋士歌博士說，實(shí)行國庫單一賬戶體系后，逐步取消了預(yù)算單位的賬戶，存在這些預(yù)算單位賬戶中的現(xiàn)金也集中到了國庫。

另一個(gè)原因，是為了解決庫款數(shù)目高低和發(fā)債不銜接的問題。因國庫現(xiàn)金時(shí)多時(shí)少，國庫現(xiàn)金很多時(shí)財(cái)政照樣發(fā)債，會(huì)導(dǎo)致國庫現(xiàn)金余額與發(fā)債進(jìn)度不銜接。

操作模式

國庫現(xiàn)金管理改革尚處在起步階段，但結(jié)合近年來的實(shí)踐，已經(jīng)摸索出幾種不同的操作方式。

早期，財(cái)政部曾提出“國庫資本運(yùn)作”的概念，以解決庫款多少與發(fā)債進(jìn)度無法銜接的問題；具體操作方式是發(fā)行國債后，若庫款比較多，便讓資金推遲幾個(gè)月入庫。

另一方式是從市場(chǎng)買回債券，并于2004年8月20日進(jìn)行了首次操作。當(dāng)時(shí)，財(cái)政部以混合式招標(biāo)方式，提前兌付三期總量近900億元的記賬式國債。這是首次以市場(chǎng)化的方式贖回國債，被認(rèn)為是國庫現(xiàn)金管理的初步嘗試。

今年6月出臺(tái)的《中央國庫現(xiàn)金管理暫行辦法》中，對(duì)買回國債操作專章作了詳細(xì)規(guī)定。所謂買回國債，是指財(cái)政部利用國庫現(xiàn)金，從國債市場(chǎng)買回未到期的可流通國債并予以注銷，或持有到期的交易行為。

今年8月30日，財(cái)政部買回180多億元年內(nèi)到期的三期國債，節(jié)省了大約4000多萬元利息。用低收益的國庫現(xiàn)金買回較高成本的國債，即體現(xiàn)了國庫現(xiàn)金余額最小化、投資收益最大化的目標(biāo)。

除了以上兩種方式，更容易為大眾所理解的，就是把國庫資金作為定期存款存入商業(yè)銀行。

這項(xiàng)工作正在逐步展開，具體方法是，通過中國人民銀行“中央國庫現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款業(yè)務(wù)系統(tǒng)”，面向國債承銷團(tuán)和公開市場(chǎng)業(yè)務(wù)一級(jí)交易商中的商業(yè)銀行總行，進(jìn)行公開招標(biāo)，以選擇存入國庫現(xiàn)金的商業(yè)銀行。

據(jù)悉，國債承銷團(tuán)三年組建一次。今年9月底、10月初，新的國債承銷團(tuán)將組建完成。承銷團(tuán)確定后便可確定相應(yīng)的存款銀行，屆時(shí)，國庫現(xiàn)金轉(zhuǎn)存商業(yè)銀行的操作便開始運(yùn)作。

政策目標(biāo)歧異

但是，國庫現(xiàn)金轉(zhuǎn)存商業(yè)銀行，增加了銀行可貸資金，將導(dǎo)致市場(chǎng)流動(dòng)性增加，這與當(dāng)前控制固定資產(chǎn)投資和貨幣信貸投放的宏觀經(jīng)濟(jì)政策相悖?！艾F(xiàn)在貨幣政策正在收緊，財(cái)政為什么反其道而行之？”許多專家對(duì)此感到疑惑。

這種擔(dān)憂不無道理。2006年央行貨幣當(dāng)局資產(chǎn)負(fù)債表顯示，今年1月末，中央和地方政府在國庫的存款余額為8500多億元，截止到7月末上升到14000多億元；其中，中央政府存款大約在4700億－7000億元之間。如此巨額國庫現(xiàn)金若轉(zhuǎn)存商業(yè)銀行，因盈利動(dòng)機(jī)所驅(qū)使，增加放貸可能是商業(yè)銀行的自然選擇。

的確，國庫現(xiàn)金余額大幅波動(dòng)，讓央行的公開市場(chǎng)操作深感壓力。2004年央行公開市場(chǎng)業(yè)務(wù)報(bào)告指出，財(cái)政庫款隨機(jī)變化，是導(dǎo)致當(dāng)年銀行體系流動(dòng)性波動(dòng)的主要原因。報(bào)告認(rèn)為，財(cái)政庫款變化作為貨幣政策調(diào)控的外生變量，其大幅波動(dòng)加大了公開市場(chǎng)操作的難度。顯然，央行也希望能對(duì)國庫現(xiàn)金余額變動(dòng)有一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期。

但在這個(gè)問題上，財(cái)政部與央行顯然各有考慮。財(cái)政部官員解釋說，國庫現(xiàn)金管理屬于微觀層面，以實(shí)現(xiàn)國庫現(xiàn)金余額最小化、投資收益最大化為目標(biāo)；而流動(dòng)性是全局問題，屬于央行貨幣政策考慮的問題，不是財(cái)政政策的職責(zé)范圍?！爱?dāng)然，財(cái)政部要向央行通報(bào)相關(guān)情況，便于進(jìn)行貨幣政策操作時(shí)考慮相關(guān)變量。”

財(cái)政部有關(guān)人士還稱：“初期向商業(yè)銀行招標(biāo)的定期存款不會(huì)很多?！眹鴰飕F(xiàn)金管理定期存款通過市場(chǎng)化公開招標(biāo)進(jìn)行，數(shù)額多少將取決于商業(yè)銀行接受的程度；最終目標(biāo)是在央行保留一個(gè)固定數(shù)額，其他資金轉(zhuǎn)存商業(yè)銀行。

中國工商銀行資金部一位分析師接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)表示，商業(yè)銀行是否接存款，“要看利率劃不劃算，也會(huì)考慮現(xiàn)有的資金能不能用出去?！弊鳛楣ば羞@樣的大銀行，如果自己的資金都用不出去，就沒有必要再要這些資金。

據(jù)財(cái)政部、央行出臺(tái)的管理辦法，為了保證中央國庫現(xiàn)金安全，商業(yè)銀行在接受國庫存款時(shí)，必須以可流通國債現(xiàn)券作為質(zhì)押，質(zhì)押國債的面值數(shù)額為存款金額的120％。對(duì)此，這位工行分析師認(rèn)為：“如果要求質(zhì)押，那就沒什么吸引力了”；商業(yè)銀行定期存款操作的結(jié)果，是由原來財(cái)政資金存在央行一家變?yōu)榇嬖诙嗉疑虡I(yè)銀行，“市場(chǎng)份額會(huì)發(fā)生變化，一些較小的銀行可能愿意多要一些，但是財(cái)政部不見得會(huì)多給?！?/p>

財(cái)政部認(rèn)為，因初期在商業(yè)銀行定期存款操作數(shù)額不大，國庫現(xiàn)金余額仍會(huì)大幅波動(dòng)。要徹底消除財(cái)政資金大進(jìn)大出國庫對(duì)基礎(chǔ)貨幣供給的沖擊，必須通過國庫現(xiàn)金管理操作，最終將國庫現(xiàn)金余額保持在一個(gè)固定的數(shù)額。因?yàn)閲鴰熨Y金余額保持不變后，基礎(chǔ)貨幣就不會(huì)由于財(cái)政存款資金的總量增減而變化。

目前，美國財(cái)政部每日在聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行保留50億美元，由聯(lián)儲(chǔ)支付利息；其他通過市場(chǎng)招標(biāo)進(jìn)行定期存款，招標(biāo)對(duì)象由與財(cái)政部簽訂協(xié)議的實(shí)力較強(qiáng)的商業(yè)銀行組成。而英國在中央銀行賬上，只有2億英鎊。中國國庫在賬上究竟保留多少現(xiàn)金合適？財(cái)政部科研所課題組的專家研究認(rèn)為，中國可在央行國庫每日保留300億－500億元現(xiàn)金余額頭寸，其余國庫資金可通過招標(biāo)方式進(jìn)行定期存款操作。

財(cái)政部強(qiáng)調(diào)，國庫現(xiàn)金定期存款操作，最終有利于貨幣政策執(zhí)行。財(cái)政部一位官員對(duì)記者解釋，提前買回年底到期國債的操作，表面看是向市場(chǎng)投放了流動(dòng)性；而提前適當(dāng)收回一些國債，減輕了年底財(cái)政撥付資金的壓力，也減輕了流動(dòng)性集中釋放對(duì)市場(chǎng)的沖擊。

不過，未來的中央國庫現(xiàn)金管理，將由財(cái)政部國庫司和央行貨幣政策司攜手操盤——前者更關(guān)注投資收益問題，后者更強(qiáng)調(diào)流動(dòng)性問題。兩個(gè)具有不同政策目標(biāo)的部門第一次走到一起，不知能否奏出悅耳的和弦？■