隨筆 資中筠：城市改造、民主化與反腐

地方政府與私商的關(guān)系是腐化之源。所以城市改革又與反腐分不開

城市化與工業(yè)化同步，種種“城市病”也隨之蔓延。所以改革要使老百姓真正得到實(shí)惠，必須落實(shí)在城市改革上。而市政所涉及的各種公用事業(yè)大部分為承包商所操縱，其中弊端叢生。地方政府與私商的關(guān)系是腐化之源，所以城市改革又與反腐分不開。

美國起步較晚，得以借鑒不少英、德等國的市政改革經(jīng)驗(yàn)。美國的特色是州一級(jí)政府有相對(duì)的獨(dú)立性，而州政府是腐化最嚴(yán)重的。1905年《文摘雜志》（Literary Digest）刊載了一張法國印制的美國地圖，標(biāo)明在45個(gè)州中只有6個(gè)是沒有腐化的；有25個(gè)標(biāo)明為“全部腐化”，13個(gè)標(biāo)明“特別腐化”——最常見的形式就是權(quán)錢交易，或權(quán)錢勾結(jié)。有些情況嚴(yán)重的州，如密蘇里和新澤西，州立法機(jī)構(gòu)和政府關(guān)鍵職位都為鐵路游說集團(tuán)所控制。西部各州對(duì)鐵路的依賴更甚，幾乎整個(gè)加州都成為南太平洋鐵路公司的囊中物。

市一級(jí)的腐敗，主要表現(xiàn)就是最常見的在公用事業(yè)招標(biāo)中受賄、吃回扣、勒索。承包商可以通過現(xiàn)金交易（直接行賄），或安插官員的親友，或給予政治支持等不正當(dāng)手段，得到利潤(rùn)豐厚的項(xiàng)目。在美國制度下，還有行政與立法部門之間的交易，即在人事上“政治分贓制”、在選舉中變相勒索政治獻(xiàn)金等。當(dāng)美國是以小城鎮(zhèn)為主時(shí)，只要把誠實(shí)可靠的人選上政府領(lǐng)導(dǎo)位置就可以避免腐化。因此，傳統(tǒng)的自由主義者認(rèn)為市政改革是個(gè)道德問題。但是到了城市化、工業(yè)化、人口達(dá)到一定規(guī)模時(shí)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題之復(fù)雜已超越道德問題，必須組織化、專業(yè)化；在道德倫理方面，也需要新的社會(huì)價(jià)值觀來替代舊的個(gè)人道德修養(yǎng)。

在美國的民主制度下，改革的落實(shí)，總是有賴于有改革思想的人物被選入權(quán)力機(jī)構(gòu)；但選舉本身又往往是權(quán)與錢勾結(jié)的途徑，直到修正案通過之前，憲法規(guī)定，全國參議員是由各州議會(huì)選舉的，大財(cái)團(tuán)也就可以先操縱州議會(huì)，然后間接操縱聯(lián)邦參議院的選舉，常常把自己中意的代理人，或干脆就把老板本人選進(jìn)聯(lián)邦參議院。因此參議院有“百萬富翁俱樂部”之稱。所以，政治“民主化”提上了進(jìn)步主義改革的日程。

當(dāng)時(shí)對(duì)改革有兩股力量，兩種思路：一種是加強(qiáng)行政部門的權(quán)力，減少選舉產(chǎn)生的崗位，把權(quán)力從政客手中轉(zhuǎn)移到專家手中，使政府超越于政黨政治的壓力；另一種是相反，即擴(kuò)大基層民主，增加選舉產(chǎn)生的崗位，直選參議員，取消選舉法中的財(cái)產(chǎn)和性別限制，從而進(jìn)一步普及選舉權(quán)。在實(shí)踐中，二者并行，聯(lián)邦一級(jí)以前者為主，總的是加強(qiáng)三權(quán)中行政這一支的權(quán)力，發(fā)展為“國家主義”；在州、市一級(jí)，基本上是后一種思路占上風(fēng)，也就是說，改革的方向是直接民主與行政集中相結(jié)合。

不論哪一種思路，參議員直選在所必行。這里遇到一個(gè)悖論：要改變選舉制度，必須先通過憲法修正案，而修正案又必須由參議院多數(shù)通過，等于“自己革自己的命”。如何打破這一悖論？一是靠強(qiáng)大的輿論威力；另一途徑，仍然是依靠基層選舉來改變市、州議會(huì)成分。底層平民雖然貧窮，但是每人一票，擁有人數(shù)優(yōu)勢(shì)。他們?cè)诹私馇闆r、提高參政意識(shí)后，自然會(huì)把票投給能改善自己切身處境的人。政治人物為爭(zhēng)取多數(shù)選票，也會(huì)逐漸把關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)到底層人民身上，提出有利于他們的政治綱領(lǐng)，逐步形成議會(huì)中的改革派。此外，中產(chǎn)階級(jí)關(guān)心城市的環(huán)境，更有主人翁感，更加敏銳地認(rèn)識(shí)到城市的危機(jī)將破壞自己賴以生存的條件，因而在大方向上也擁護(hù)改革。他們有廣泛的社會(huì)聯(lián)系，“朝中有人”，或本人就在朝，或掌握輿論工具，或接受進(jìn)步的理論，成為改革立法的積極動(dòng)力。

這種改革是歷史的需要，不是自上而下的“號(hào)召”產(chǎn)生的。各州、市各自為政，同時(shí)又互相影響。改革派執(zhí)政的州，帶頭進(jìn)行大刀闊斧的改革，率先通過一系列新法規(guī)、措施；其他地方先后跟上，在大方向相同的情況下，具體措施也因地制宜，各有千秋。

擴(kuò)大民主與反腐，消除改革障礙，形成良性循環(huán)，一系列進(jìn)步的改革措施得以逐步實(shí)施，然后推廣至全國。具體內(nèi)容有：限制鐵路運(yùn)價(jià)、提高鐵路和公司稅率、公務(wù)員法、反游說法、直接預(yù)選法、累進(jìn)稅法等等；市政方面則有公用事業(yè)市有化、降低公交車票價(jià)、通過市政規(guī)劃重估房地產(chǎn)價(jià)，以及各種提高貧民生活質(zhì)量的措施，如免費(fèi)音樂會(huì)、體育場(chǎng)、把幼兒園納入義務(wù)教育，等等。經(jīng)此改革，遏制了城市腐化，改善了底層居民的生活質(zhì)量，在制度上更加民主，更加負(fù)責(zé)任，更有效率。■

作者為中國社會(huì)科學(xué)院美國研究所研究員