郵改倒逼《郵政法》

普通郵政與快遞服務的界定和沖突，仍然是困擾新《郵政法》出臺的最大難題

隨著國家郵政局“政企分開”序幕拉開，醞釀多年的新《郵政法》最終將如何正弦定調，正成為這場郵政改革的最大懸念。

反對者與支持者激辯的重點，同過去幾年并沒有什么不同——快遞服務與郵政普通服務區分的界限在哪里？從事快遞服務的公司又需要承擔多大的普遍服務的責任？這個問題的回答仍然如此困難。

9月上旬，上海郵政局有關負責人對新聞媒體透露，目前新《郵政法（草案）》已等待遞交國務院討論，如獲通過，將正式送交全國人大。

《財經》記者所獲得的消息則表明，今年年初擬訂的《郵政法（草案）》第七稿歷經幾次修改，于8月定版《郵政法（草案）》第八稿，目前仍在國務院法制辦研究及聽取各部門意見階段。

“郵政部門上報第八稿是擬作為終結稿，力圖在今年11月之前能送交全國人大。但由于其中多項條款有保護部門利益色彩過重的嫌疑，引發了諸多反對意見。國務院法制辦對這一稿能否通過，還難以定論。”一位參與國務院法制辦《郵政法》意見征詢的專家對《財經》記者說。

“第八稿”爭議

從程序安排來看，國務院法制辦將在近期聽取各部委對《郵政法（草案）》第八稿的意見。在八易其稿的過程中，《郵政法（草案）》的制定和修改細節一直未曾對外界公開。

現行《郵政法》自1986年實施，早在2002年4月就開始著手修改，相關修改工作由國務院法制辦牽頭，國家郵政總局起草。此為典型的“部門立法”模式——主導立法的部門即是未來行使監管權力的部門。

2003年，新《郵政法（草案）》修改稿第五稿首次在小范圍內征詢部分專家和企業意見。但草案內容一經披露，即引來軒然大波。業界普遍認為，相比1986年《郵政法》，第五稿再次強化了郵政的專營范圍和權力；尤受詬病的，是作出“500克以下的私人快遞業務由郵政專營”的規定。

此后，2004年8月的第六稿中，國家郵政局專營的快遞業務重量由500克下降到350克，但專營范圍涵蓋了全部商務和私人業務。這一規定延續到今年年初的第七稿，亦掀起對于郵政專營范圍的激烈爭論。

據接近政府部門的人士向《財經》記者透露，第八稿對郵政專營范圍的劃定有所縮減，但增加了多項郵政管理部門的行政許可權，比如，出現了“企業收購合并”、“設立分支結構”均需向郵政管理局報批的規定，并設定了多項可由郵政管理部門執行的行政處罰條款。

這些被視為有郵政管理部門權益擴大化色彩的規定，在各部門引起不少異議。例如，商務部最近對《郵政法（草案）》第八稿提交了修改意見，建議對從事信件快遞服務業務的企業，在“市場準入”上實行備案制而非行政許可制。

類似的爭議，造成第八稿暫且難以順利送達全國人大討論。《財經》記者了解到，政策部門在意見傾向上大致分為兩個陣營：主管物流的交通部、民航總局、鐵道部、海關等對第八稿有較多反對意見；發改委、信產部、國家安全部則較傾向于支持郵政部門提交的修改稿。

持反對意見的相關部委認為，為了避免新《郵政法》在執行中保護壟斷，造成不公平競爭，應將長期以來實行混業經營的郵政企業設定為兩類不同性質的企業，分別獨立核算并實行不同的發展政策。

有的部門建議，對政企分開后的郵政集團公司應實行清晰的分業經營，“從事普遍服務（含郵政專營）業務的為郵政企業，使用中國郵政的名稱和標志，享受國家的專項優惠政策和財政補貼；從事競爭性業務的郵政專業公司為郵政其他企業，使用獨立的名稱和標志，實行市場化經營和自負盈虧，與所在同行業的其他企業實行同一政策，公平競爭，共同發展。”

這條建議如果被采納，《郵政法（草案）》第八稿中涉及普遍服務和郵政專營范圍的諸多條款，可能都將受到影響。

據業內人士稱，幾家物流主管部門的意見主要是受到了快遞業的影響，因為后者素有將快遞業劃歸物流業而非郵政業的主張。《財經》記者獲悉，對于第八稿中規定的“鐵路、公路、水運、航空等運輸單位、公安交通管理部門等有關單位對郵件郵車實行優先優惠政策”，鐵道部、民航總局等部門均提交了修改意見。

快遞業“不能承受之重”

“第八稿還是完全沒有征求過我們的意見！”上海東方萬邦快遞公司副總經理劉和平對《財經》記者說。

今年2月13日至16日，包括劉和平在內，上海七家民營快遞企業及律師一行共11人，曾就新《郵政法（草案）》第七稿問題“進京請愿”。劉稱，國家有關部門在聽取他們的意見時，都明確表示民營快遞企業是國內快遞市場的主體，在《郵政法》的修改過程中，一定會繼續聽取他們和各方面的意見。然而在他們看來，悄然易稿的《郵政法（草案）》（2006年8月版）仍令人失望且焦慮。

“《郵政法》關系13億人的郵政權益，不能關起門來讓郵政一家做；要公開立法，聽取更多的市場意見。”中國國際貨運代理協會秘書長劉建新說。該協會近期綜合國內外快遞企業對第八稿的意見，向有關部門提交了一份近6700字的修改意見書。

意見書結尾處陳述：“作為直接利益相關群體的廣大非郵政快遞公司，我們對《郵政法》的修改進展、草案內容一無所知；對我們提出的建議是否被采納，同樣一無所知，我們對此感到無比的焦慮。”

對民營快遞公司而言，關注的最核心點仍然是專營郵件的重量標準。在《郵政法（草案）》第八稿中，將信件郵政專營范圍由第七稿規定的單件重量350克以下降到了150克以下。

中國國際貨運代理協會副會長李力謀對《財經》記者表示，150克相當于30頁A4復印紙的重量，目前國內民營快遞企業經營業務的大部分業務都在這個范圍內，構成目前民營快遞主營業務的商業信件一般也就在20－30克左右。因此，郵政專營標準雖有所降低，但“150克”對民營快遞來說，仍是一種“不能承受之重”。

在向中國國際貨運代理協會遞交的一份對《郵政法（草案）》第八稿的修改建議中，民營快遞企業建議：郵政專營范圍的確定，或可以參照眾多國家通用的一種做法，制定重量或資費的雙重標準。比如，將目前的郵政專營范圍設定為信件的寄遞業務由郵政企業專營，單件重量在50克以上或送達同一地點超過國家規定資費標準3倍以上的信件的快遞業務除外。

代表國際快遞業聲音的CAPEC，同樣建議采用重量或資費的雙重標準來定義郵政專營范圍。此外，國際快遞企業對第八稿的意見，還集中在“市場準入實行行政許可”和“普遍服務基金收取”的規定上。

向快遞企業（含經政府批準的外商快遞企業）征收普遍服務基金的政策，在中國2001年12月“入世”前并未實行過，但在“入世”后的《郵政法》修訂稿中被新提出來。

CAPEC首席代表閆春林對《財經》記者說：“如果向國際快遞企業征收基金，將違反中國‘入世’承諾中有關對外資企業的限制不得比加入之時更嚴格的承諾。”

根據中國國際貨代協會提供的數字，目前國內共有快遞企業四五萬家，從業人員數百萬人，遞送范圍覆蓋同城、區域和全國。國內快遞企業主營業務為兩類：一是遞送商業信件；二是遞送樣品、禮品、機票、鮮花、小包裹等。在這兩塊業務領域已經對郵政形成激烈競爭。劉表示，一旦《郵政法（草案）》第八稿通過，民營快遞企業90％的業務將屬于違法；“但如果我們集體歇業一天，郵政現在的人力物力根本無法應對市場需求。”

劉透露，最近，上海有基層郵政工作人員到一些非郵政民營快遞企業游說，表示《郵政法》修改之后，民營快遞將不能做信件快遞業務；如果要繼續做可以掛靠郵政，但要向郵政繳納 50％的利潤或營業收入的20％。

行業性的危機促使非郵政企業合縱聯橫，力圖在國務院法制辦通過《郵政法（草案）》之前竭力振臂而呼。劉和平說，上海民營快遞業界正醞釀于9月下旬或國慶長假之后，組織比年初更大規模的團隊，赴京拜訪政府部門，溝通對《郵政法（草案）》第八稿的修改意見。

關鍵是“摻沙子”

自國家郵政局9月4日宣布設立省級郵政監管機構，郵政“政企分開”的關鍵一步已經邁出。十余天來，全國各省（市）郵政局按照國務院確定的“積極穩妥”原則，陸續設立各省（區、市）郵政管理局。

此次改革步驟自下而上，各省（區、市）的郵政系統初步實現政企分開之后，國家郵政局、郵政集團公司將同時于年內掛牌。根據國務院去年7月批準的《郵政體制改革方案》，重組后的國家郵政局是信息產業部管理下的國家郵政監管機構，行使政府對郵政的監督管理職能；企業職能剝離給新組建的中國郵政集團公司，主要從事普遍服務業務、競爭性業務（包括快遞和物流業務）和郵政儲蓄業務。

中國通信學會郵政委員會學術部主任顧聯瑜認為，郵政的“政企分開”與一般國企的政企分開不同，實際上是在郵政領域內部，將政府監管職能與郵政服務職能分離，“可以說還是郵政管郵政，只不過是分成兩個機構，一個當裁判員，一個當運動員。”

目前，國內外非郵政企業對于郵政管理局這個“裁判員”今后執法的公允性、客觀性持觀望態度。數年來，他們一直呼吁在郵政領域組建一個獨立的監管機構；現在他們擔心，郵政的政企分開不要出現“兩塊牌子，一套人馬”的格局。不少非郵政企業建議，新設立的郵政管理局在管理人員人事任命時，“人員來源應該多元化，要吸納工商、稅務等部門的人員，而不是僅從原來的郵政系統里分撥。”

對于種種擔心，北京郵電大學經濟管理學院教授楊海榮表示：“作為監管，最重要的依據就是《郵政法》，法律將規定監管職責和權限。在《郵政法》出臺并實施之前，不宜對郵政體系政企分開的現有操作過早結論。”據悉，非郵政快遞企業正積極上書，希望在《郵政法》修改稿中，能增加郵政監管機構的問責條款和接受社會監督條款。

《財經》記者了解到，在首批成立的五個省（市）郵政管理局中，均按照既定方案，成立普遍服務處、市場監管處、綜合處三個職能部門。到目前為止，這些部門只在籌建階段，由于《郵政法》尚未出臺，普遍服務處具體管理哪些業務范圍，市場監管處監管權限如何劃定，仍是未知之事。

至于郵政“利潤奶牛”——郵政儲蓄，年內將從郵政儲匯局剝離出來，并成立郵儲銀行。據業內粗略估計，此舉將使整個國家郵政系統減少30％的收益，有些基層鄉鎮這一比例甚至高達60％－70％。

“郵政儲蓄剝離之后，即將成立的郵政集團公司必然要更緊地抓住物流和EMS收入。因此，郵政部門制定的《郵政法》，必將在牽涉快遞業務的相關規定上引起持續爭論。”中國國際貨運代理協會秘書長劉建新說。