“駐京辦”與制度轉型

加強各地的民主參與是防止基層失控、重建治理機制的惟一——至少可以說是最佳的出路

對于中國的體制轉型而言，調整中央與地方的關系不僅是系統工程，也是樞紐工程。顯而易見，各地政府“駐京辦”，實際上構成了縱橫交錯的權力關系網絡的一些極其關鍵性的結點；或者說，不同機構之間進行反饋和互相操作的各種杠桿效應的重要支點，正是“駐京辦”。

因此，整肅地方各級政府駐留北京辦事機構的權錢交易，可以視為對權力格局的一次重新“洗牌”，也可以視為推動政治改革向縱深發展的一個“綠色信號”。

回想當年鄧小平等一代風流人物設計經濟改革，面臨中央龐大的官僚機構的重重阻力，當時采取的是以“放權讓利”來爭取地方政府支持的策略。結果出現了吉恩歐依概括的那種“地方性國家法團主義”（local state corporatism）發展模式，也出現了圍繞GDP政績的充滿活力的區域間競爭，中國在2005年也進入全球經濟四強之列。

然而自上世紀90年代初起，也有一團陰影揮之不去，這就是“諸侯坐大”與“官僚尋租”互相促進的惡性循環圈。從政府間財政關系上看，據《中國統計年鑒》的數據，在財政總收入里，中央所占的比率于1991年降為29.8％，到1993年居然只剩22.0％；而各地政府的預算外資金收入的規模不僅可以匹敵甚至超過正規的預算收入額，1992年高達110.7％，令人驚詫。財源握在地方手里，公有資產流失到私人賬戶里，長此以往，中央政府的權威和宏觀調控能力難免要大打折扣。

鑒于放權逼近底線的現實危險，國家不得不及時調整策略，以增加中央財政收入為目的，自1994年起正式推行分稅制。這一舉措的確立竿見影，在實施分稅制的當年，中央財政收入比率一躍增至55.7％，其后也一直維持在平均過半的水平線上。隨著稅收集中化，地方（尤其是經濟發展中的內陸省份）對中央的依賴度明顯上升，此前常見的中央出面游說施壓，讓富裕省份臨時出錢支持自己的異常事態終于成為歷史。隨之而來的是各地官員“跑步（部）前（錢）進”，競相到首都來爭取中央財政撥款的更大份額。

正是在這樣的背景下，作為改變資源分配機制后的意料之外、情理之中的一大“副產品”，各地政府駐北京辦事機構的數目和規模在上世紀90年代不斷膨脹。時至今日，已有省級52家、地市級520家以及縣級5000家“駐京辦”盤踞于首都的主要黃金地段，疊床架屋，呼朋引類，漸成尾大不掉之勢。

平心而論，各級政府通過“駐京辦”爭取中央的財政撥款來投資創業出政績，從而振興當地經濟，本來很有可能形成一種“地方積極上項目，中央擇優給資助”的良性循環圈，在調動地方積極性的同時，也增強對中央的向心力。也就是說，以“駐京辦”為媒介，中央政府不妨通過利益誘導來激勵地方，加強垂直監控；地方政府也不妨借助非正式的縱向交涉以及橫向的、可視化的政績競爭，反過來和中央進行博弈，并在達成“條條”與“塊塊”之間均衡的前提條件下，享有某種程度的地方自主性。圍繞中央把持的有限資源在各部委、各地方之間展開激烈競爭這樣一種局面，顯然有利于經濟的高速增長，也有利于在中央與地方之間構建一個休戚相關的“政策共同體”。

但是，由于缺乏公開透明的審批程序以及財政預算審議制度，在實踐中，中央與地方討價還價的機制被嚴重扭曲。目前我們看到的并不是能夠兼顧各種積極性的“政策共同體”，而是少數人進行暗盤交易、對隨機性很強的財政撥款結成尋租和分紅的攻守同盟的“利益共同體”。據媒體報道，各地“駐京辦”每年用于疏通關系的“灰色花費”數額不菲，何況還有得到撥款之后逐層盤剝以及盲目的配套貸款所引起資金流失的巨大規模。更值得憂慮的是，以“駐京辦”為結點的網絡，經過長期積累和演化，使得中央和地方的官僚之間的勾結越來越復雜、越來越頑固，導致結構性腐敗四處蔓延以至無從收拾。

事實證明，對“駐京辦”的腐敗行為采取懲治措施的必要性是毫無疑問的；現在需要斟酌的，是調整中央與地方之間關系的制度改革方案。一般而言，在這里存在小改、中改和大改等不同的選項。所謂“小改”，就是只減少“駐京辦”的規模和作用，只對稅收和財政支出的比例進行技術性調整，承認地方在發行公債方面的自主權即可，基本上仍然屬于過去那種收放權式調整的范疇；“中改”指重拳出擊“駐京辦”，從根本上改變那種黑箱操作的機制，在精簡機構的基礎上健全各種規章制度，明確劃分中央與地方的權限和責任，嚴格按照法律程序來處理政府間財政關系，通過公開的論壇來進行預算收支項目的審批和決定；而“大改”，則意味著徹底取消“駐京辦”，地方政府高度獨立和自治，完全沒有必要、也沒有可能到中央爭取政策性的財政撥款。

根據目前現實，現在中國應該選擇的是“中改”方案——鐵腕解決“駐京辦”問題，跳出過去交替使用“放權”和“收權”策略的窠臼，對各級官僚中的既得利益集團進行全面宣戰，對腐敗的最大病灶來個釜底抽薪。的確，這算得上一著險棋。因為劍鋒所指，難免要同時激起來自中央和地方的抵抗勢力的兩面夾擊。

但換個角度來看，這也是一著高棋，因為打出反腐敗、得民心的鮮明旗號，加上適當的法制措施，就很可能收到“一石三鳥”之功：其一，敲山震虎——迫使地方當局審時度勢、服從宏觀調控的指令，遏止片面追求GDP政績導致經濟過熱的兇猛勢頭；其二，因勢利導——為中央和地方討價還價提供制度化場所和明確的評價標準，以公共財政預算審議程序來引領政治的深層次改革；其三，縱橫捭闔——在改變垂直控制的渠道和手段之后，必須以平面控制填補權力真空，也就是以地方自治和民主監督的新安排來取代中央的管理職能。

不難預料，在采取信賞必罰的法治手段整肅“駐京辦”之后，中央政府與地方政府之間的關系勢必有所改觀；在一段時期內，甚至還會有所松弛，中央的監督或許將遭到更強烈的反彈和對抗。在這樣的狀況下，加強各地的民主參與，是防止基層失控、重建治理機制的惟一出路，至少可以說是最佳的出路。而這樣的制度化作業，其實完全可以與自20世紀80年代開始逐步普及的基層選舉等具有中國特色的制度安排相銜接。

總之，“挾民主以令諸侯”——這就是對“駐京辦”大刀闊斧地進行改革的前景。

作者為日本神戶大學教授、本刊法學顧問