城市天然氣網誰屬

余姚天然氣管網建設初裝費和資產歸屬問題提上臺面，暴露了城市供氣領域在民營企業進入后的“零監管”狀態

時值8月末，發生在浙江余姚的一起“政企互訴”風波，引起了上至天然氣行業主管部門和行業協會、下至業內企業的普遍關注。

“我們一定要討個說法！”上海通達能源集團副總裁劉步若對《財經》記者說。8月29日、30日，由余姚市城市天然氣有限公司起訴余姚當地建設局侵犯其經營自主權、財產權的兩起訴訟，先后在余姚市法院開庭審理。

同時，針對余姚市城市天然氣有限公司拖欠2789.2萬元工程配套費不上交當地財政一事，余姚市政府部門正籌備聯合起訴?！巴ㄟ_休想套走這筆錢?！庇嘁κ薪ㄔO局局長宋建勛措詞堅決。

上海通達能源集團（下稱通達）是一家成立于1998年的民營企業。自1998年政府宣布鼓勵民營企業進入城市基礎設施領域以來，上海通達便和很多同時期的民營企業一樣，開始了城市天然氣的“探險之旅”。如今，通達在余姚的探險，正卷入一個與地方政府博弈的漩渦。

這起官司之所以引起業界普遍關注，不僅在于“建網初裝費和天然氣管網資產歸屬問題”被首次提上臺面，更因為其間暴露了城市供氣領域在民營企業進入后的“零監管”狀態，以及由此埋下的企業與地方政府的矛盾開始進入爆發臨界點。在余姚之外，國內已有多個城市出現類似的燃氣糾紛。

入城

余姚市位于“西氣東輸”管線大動脈的下游。這條大動脈以新疆塔里木輪南油田為起點，穿越九個省區抵達上海市，沿線衍生出的供應干渠四通八達；經由數百個城市供氣門站，再接駁到毛細血管般的城市燃氣管道網絡。

在許多投資者看來，這條管線以及背后的中國將大力提升天然氣在能源結構中比例的政策，正蘊藏著無限商機。

“西氣東輸”工程于2004年3月1日實現商業供氣。此前，沿線催生的燃氣供應產業鏈已悄然成型——長途運輸管線建設工程主營商為國有壟斷巨頭中石油；省市各級地方政府則紛紛自建公司或引資組建合資公司，負責燃氣管網鋪設及此后的燃氣供應和銷售。

在全國百強縣中排名第20位的余姚，是浙江省內首家開通管道天然氣的城市。負責鋪設管網和天然氣供應的正是上海通達。時至今日，無論余姚市政府方還是外來投資方上海通達，對于當初簽訂的投資協議均不無追悔之意。

2001年，余姚市籌建城市管道燃氣項目。對于這一招商引資的重點項目，市政府選擇承建經營方時并未實行公開招標，而是通過關系人士多方引介投資者。

在一位當地前政府部門人士的引薦下，依靠當時頗為緊俏的氣源，上海通達能源股份有限公司順利成為了余姚天然氣的獨家供應商。

上海通達原由中石油集團和建設部等國有股東控股，至與余姚政府接洽時，原國有股東已陸續退股；至2001年底，企業完成民營化，上海人張繼平成為通達的控股人。

彼時，西氣東輸工程剛剛開始修建，國內天然氣嚴重供不應求。通達作為國內液化天然氣主要供應商——新疆廣匯的股東之一，享有稀缺的天然氣氣源供應便利。

余姚市建設局局長宋建勛參與了當時的引資談判。他稱，談判曾一度就控股權問題陷入爭執：余姚政府方慮及天然氣供應為市政公用事業，希望合作雙方成立的新公司，由余姚地方國有控股，通達參股；通達一再要求，需通過獲得新合資公司控股權，為將來海外上市做準備。

宋建勛回憶，當時國家已確定燃氣行業等公用事業走向市場化的方向，建設部對大中城市的燃氣經營領域尚不允許民營或外資控股，但對小型城市并無限制。

幾經商談，通達終于拿下控股權，余姚市政府并于2001年10月的市長辦公會議上出臺文件，確認合作雙方新建公司為余姚市天然氣管網投資、建設、經營的惟一企業。2002年1月，余姚城市天然氣有限公司（下稱城市天然氣公司）以1000萬元注冊資金成立，通達占60％股份；當地國有股份占40％，其中余姚市煙草局、建設局各自直屬企業各占20％。

初生的合資公司當年設計，當年施工，當年便從新疆拉來罐裝液化天然氣實現通氣，余姚遂成為浙江省第一個使用天然氣的城市。

爭端

天然氣即將點火通氣，余姚市政府出臺了對于天然氣工程配套建設費收取的規定，這也成為貫穿合資矛盾始終的導火索。

所謂“工程配套建設費”（下稱配套費），即向用戶收取的管網建設費用，有些城市亦稱“管網接駁費”、“建設維護費”、“初裝費”等。

上世紀90年代中后期，隨著部分國有燃氣公司民營化，新的燃氣定價結構和收費形式一般包括兩部分，即配套費和燃氣費。各地收費的具體操作不同，有的由城市燃氣公司向房地產開發商收取接駁費或開口費，開發商將這筆費用打入房價，有的則由燃氣公司直接向用戶收取。

然而，無論建設部、財政部還是國資委，相關管理部門對配套費收取的主體及操作規范，以及所形成管網資產的性質界定，一直沒有明晰規定。多年來，幾成民營燃氣業“行規”的配套費收取，其實一直踩在政策的“虛線”上。

2002年10月8日，余姚市政府出臺“市長辦公會議紀要”，確定天然氣工程配套建設費的收費主體為余姚市建設局；在收取的配套費中可以劃出部分資金，作為政策性的支持，以彌補天然氣公司的前期虧損。同時規定，將天然氣工程的管網資產作為國有資產處理。

同時，城市天然氣公司向天然氣用戶收取工程配套建設費，為“代收代交”性質，收費須到政府部門申領許可證和收費票據，費用上交余姚市財政局；再由財政局劃撥給城市天然氣公司，?？顚Ｓ糜谔烊粴夤こ痰慕ㄔO維護管理等。

一位上海通達的董事向《財經》記者表示，收取配套費的通行做法，是由燃氣建設和經營單位來收取的。如果“建設、運營方是城市天然氣公司，收費主體卻定為建設局，這違反了政府機構不能從事經營活動的基本原則”。

實際上，令上海通達最在意的，是合資公司代收的配套費都上交了地方財政局實行專戶儲存，無法作為收入反映在公司的賬面上；而余姚市將天然氣工程的管網資產作為國有資產的界定，與通達將合資公司所建管網計入企業資產的預期相悖。正如該董事對《財經》記者所稱，“如果這塊資產被界定為國有資產，天然氣公司的企業資產就只剩下幾個門站和燃氣罐了，怎么可能上市呢？”

上海通達之所以有這樣的預期，則在于將管網計入企業資產，是目前國內其他幾家民營天然氣上市企業的“通行做法”。記者獲知，配套費仍屬當前國內民營燃氣企業的主要收入來源。目前在國內A股市場或在香港上市的燃氣類公司，如長春燃氣、燃氣股份、申能股份、石油龍昌、新奧燃氣、百江燃氣、百仕達控股等，均把配套費計入企業收入；對于每年新鋪管網，則作為“新增管網資產”上報。

據新奧燃氣2005年年報，期內集團的接駁費及管道燃氣銷售收入分別約為10.33億元人民幣及7.68億元人民幣；接駁費占總收入的比例，由2004年同期的57.1％降至50.2％，但仍占總收入過半。

中華煤氣在內地的港華煤氣公司總經理黃一村接受采訪時也承認，港華煤氣在內地與各地政府建有41家合資公司，收取配套費的方式各有不同，但形成的管網資產都算做企業資產。“對于配套費收取，各地的做法本來就是‘摸著石頭過河’。既往引發的種種爭論，可以用一個‘亂’字來概括?！秉S表示，對管網資產的界定，幾乎成為政府和企業都刻意回避的產權之結。

完成了最初的20多公里管道鋪設任務后，在城市天然氣公司多次反映和申請下，2003年7月15日，余姚市建設局、財政局聯合發文，批準從3000元/戶的配套建設費中劃出1550元，作為城市天然氣公司的營業外收入；剩余1450元在天然氣公司賬務處理上，列為對建設局的借款。

對此，余姚建設局局長宋建勛對《財經》記者解釋，在某種程度上，這已是繞開了“管網資產界定難題”的一種通融做法。“考慮到企業前期運作上的資金壓力，先撇開性質界定，管理和使用好配套費就行了?！比欢?，通達仍一直力圖申請將剩余的1450元也劃為城市天然氣公司的營業外收入，對于代收配套費的上交也是斷續為之。

激化

2003年以來，合資公司內部的股東矛盾日益明顯，并逐漸演化為對人事任命權力的爭奪。建設局多次表態，合資公司的總經理應由余姚當地人擔任，國有股東有推薦權；若不解決人事任命問題，將對上海通達采取必要的行政措施，并將不授予余姚天然氣公司燃氣特許經營許可證。

為此，通達公司派出高層人員，經過數十次與建設局溝通，始終無法達成一致。政企矛盾終在去年10月成了“死結”——當月召開的城市天然氣公司兩年來首次董事會上，大股東上海通達否決了建設局方面提出的總經理任命人選。

此前不久，通達方面給寧波市委書記巴音朝魯寄出一封名為“一個四無企業不得不說的話”的信件，歷數與當地政府合作中遭遇的變局，稱自己是“無特許經營許可資質、無經營收費權、無資產、無經營管理權”的“四無企業”。

信件很快得到批示，并轉到余姚市有關領導手中。在對建設局、財政局、發展計劃局等所涉部門進行了情況訪查后，余姚市把注意力集中于已形成的天然氣管網資產上。由于城市天然氣公司長期拖欠上交配套費，市政府繼而質疑與上海通達的合作模式有造成“國有資產流失”的風險。

建設局局長宋建勛亦受市領導責成，嚴查此事，追收拖欠款項。形格勢禁之下，針對城市天然氣公司的一系列財務審計、安全大檢查乃至檢察院調查接踵而至，上海通達方面也頻頻走馬換將，嚴陣以待。

去年年底，通達能源集團副總裁劉步若“臨危受命”，赴余姚調停與政府的矛盾。劉到后兼任城市天然氣公司副總經理，但多輪談判后仍未能解開困局。

今年4月，余姚市建設局以一紙“通知”，告知市天然氣有限公司停止代收配套費，由建設局自己負責收??；并要求城市天然氣公司將截至去年12月末未交財政的配套費2789.2萬元、今年1－4月已收未交財政的配套費（按核實數），在5月20日前全額上交市財政。

“通知”中再次強調，以配套費作為資金來源形成的固定資產，在報經市國資部門審核批準后，應轉為國有權益。

其時，城市天然氣公司在余姚市場已有近五年耕耘，鋪設管網130多公里，覆蓋用戶2.35萬家，已通氣用戶6000多戶。鋪設管網和建站的總投入，大約在8000萬元以上，其中包括股東按注資比例一共投入的1000萬元、銀行貸款1300萬元，其他5000多萬元資金均來自對配套費的收取。

建設局的“通知”，顯然切斷了上海通達對配套費更大支配權和管網資產劃定的期冀。不久，城市天然氣公司的收費許可證和發票均被收走，自此收入斷流。

在過去拖欠財政的2789.2萬元配套費上交之前，城市天然氣公司也得不到來自財政的新撥款?！白铍y的時候，我只能向上海通達借款幾十萬元周轉，以免公司倒閉。”劉步若說。

此時，“西氣東輸”的常熟管線已經接到余姚一站，城市天然氣公司參與建設連通常熟管線的門站。即將于今年秋天通氣的常熟管道，將使余姚燃氣市場的氣源供應狀況發生根本改變。

6月22日，建設局所屬城投公司在當地獨資成立了一家余姚城市燃氣供應有限公司，建設局局長宋建勛任董事長，實際上打破了余姚市政府早先授予城市天然氣公司“獨家投建經營管網”的口頭承諾。

此后，建設局明示上海通達賣掉股份退出余姚市場；通達方面則考慮過以停氣相脅，最終雙方走上法庭。

模式之辯

作為一家在全國近20個城市有過投資的燃氣運營商，上海通達表示，在余姚與地方政府的遭遇并非全國首例。

在浙江省的另一個縣級市余杭，通達曾投入700萬元與當地政府合資天然氣公司，也曾鬧出余杭政府在區域內另立一家天然氣經營公司、最終通達退股撤出當地的事件。

杭州市今年5月的一份公用事業監管中心月報顯示，地下燃氣管道資源應屬于國有還是企業所有的問題，已經影響了余杭、桐廬、臨安等地的燃氣事業發展。

月報對民營資本進入燃氣管道行業作了這樣的監管分析：“由于法律、法規嚴重滯后，對產權沒有明確，對配套費、開戶費的收取及支出沒有界定，很多民營資本就是看中了豐厚的配套費、開戶費以及獨家經營的油水才進行投資的。但是其初始投資的錢很快就通過配套費得以回收，此后更有源源不斷的配套費、開戶費進入腰包，而且將管網等設施視為己有，并可將管網等設施用于銀行抵押貸款，一旦認為當地金礦枯竭，可以瀟灑走人，留給當地的就是混亂和巨額債務?！?/p>

中國城市燃氣協會秘書長遲國敬對《財經》記者表示，中國的公用事業在引資建設時，多參照BOT（建設－經營－定期轉讓）方式，而非BOO（建設－經營－擁有）方式，地方政府與投資者之間往往難有徹底的信任。近年來，各地不斷有民營燃氣企業跟地方政府之間的利益摩擦，“有的是企業自身經營有問題，有的是地方政府行為失當，政策層面規定不明晰。我們只能根據個案具體協調?！?/p>

一位建設部人士透露，數年前，燃氣企業是否應該收取配套費的問題曾引發過一輪爭議，建設部也曾提出過取消配套費的設想。但經過專家論證，一旦取消配套費，氣價就必須在當時價格基礎上每立方米上漲0.50元。最終，是否取消配套費的爭論在決策層偃旗息鼓。

事實上，配套費的奇特現狀，與目前扭曲的燃氣價格機制密不可分。目前大多數城市的氣價結構中，只包括原材料價格、運輸費用和一部分設備檢修、維修費，沒有包括燃氣企業換貸、管網折舊、正常利潤及擴大開發市場的經營成本。

法國巴黎銀行（BNP PARIBAS）一位能源分析師對《財經》記者指出，在中國，三大國有石油公司出于寡頭壟斷地位，且同時擁有長距離輸油管道，向城市燃氣公司出售燃氣的價格（即“門站價”），一直受國家發改委價格部門的管制。各級地方政府則根據氣價成本、管輸費、其他替代資源如煤的價格波動，去調整和制訂各地的燃氣分銷價格。

分析師認為，從未來趨勢看，由于燃氣資源的稀缺和需求量迅速抬升，中國的燃氣“門站價”是逐漸上漲并逐步與國際接軌的。但各地政府出于穩定民心等因素考慮，對分銷價格的調整顯得滯后。

港華煤氣總經理黃一村舉例，去年國際市場天然氣價格上漲，中國天然氣“門站價”也漲到1.29元/立方米。但各地的分銷價格遲遲沒有調整，燃氣企業不得不承擔了其中的差價損失。“今年初，行內幾乎沒有一家企業不虧錢，尤其是廣東的燃氣企業虧損上千萬元，但沒辦法，政府要大家一定要堅持住。”

一位燃氣企業高管人員表示，“如果取消配套費的同時又不調整氣價，則沒有任何一家民營燃氣企業不虧損。”

國務院研究中心研究員高士楫認為，從各國實踐來看，公用事業對民營企業開放有較高制度要求，即要求政府有清晰的制度框架，保證開放后消費者能以合理的價格得到較好的服務?！爸袊诠檬聵I開放方面的制度準備不足，從合同的簽訂、過程中的監管，出現質量問題或爭端的處理辦法等等，整套機制都不完善，尤其是燃氣定價等關鍵性的法律法規缺位?！?/p>

高認為，在生存本能和贏利目的的驅動下，民營企業在不規范的競爭環境中形成的商業模式，也可能存在問題?！昂玫墓舱?，一方面應該為民營企業參與公共服務提供良好的經營環境，保護他們正當的盈利預期；另一方面，也應該對不當的行為進行有效管制。”

今年四五月間，建設部幾次召開國內民營燃氣公司代表座談會，收集他們在經營發展中碰到的政策性問題，其中就包括配套費收取和管網資產界定。建設部還要求新奧燃氣集團提交既往對配套費和管網建設的行業調查報告。同時，建設部派出調研小組赴歐洲考察燃氣配套費收取實施和改革歷史。業內推測，或有配套費收取規范出臺的前兆。

建設部市政處相關負責人對《財經》記者表示，民企進入燃氣行業之后，客觀上促進了市場管理，市場的變化要求政府出臺燃氣市場管理新的規定，并加強監管體系的建立。他透露，目前正在配合國務院制訂《城市燃氣管理條例》，內容包括城市燃氣市場準入、建設、管理、安全等多方面。

“這個文件不會具體規定配套費收取之類問題，但我們對此非常關注，這個問題是將來一定要規范和解決的?！痹摴賳T同時表示，管網資產的界定不單是資產歸屬，而且涉及燃氣價格，涉及長期的利益分配，需要國資委、國家發改委及地方價格部門多方協調。

對于管網資產在近期內能否明晰界定規范，不少燃氣業內人士并不輕易樂觀：“若完全置之不理，問題和風險只會有增加；像通達這樣打幾個官司，也許會對政策的制定有所推動?！?/p>