我國國庫資金風險防范體系構建的路徑分析

摘 要：中央銀行職能調(diào)整后，經(jīng)理國庫作為法定職責在人民銀行中的地位日益重要。目前國庫在風險防范中還存在諸多問題，如何更好地履行經(jīng)理國庫職能，保障國庫資金的安全就顯得尤為重要。本文擬從國庫風險防范環(huán)境、防范流程和防范信息溝通三個方面建立起國庫資金風險防范體系，并從動力、工作和傳導三種機制方面提出完善防范體系的路徑。

關鍵詞：國庫；風險防范體系；路徑

中圖分類號：F830．43

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9031(2006)12-0072-04

課題組組長：曹協(xié)和

課題組成員：陳瓊列 寧艷茹 陳 穎

國庫資金是國家資金，一旦國庫資金發(fā)生風險，不僅是資金損失的問題，還涉及到支付清算和金融穩(wěn)定，影響經(jīng)濟金融的不穩(wěn)定，破壞政府的聲譽和形象。國庫資金風險是指國庫部門在辦理業(yè)務的過程中，由于各種不確定的因素發(fā)生使國庫資金被延解、挪用、占壓而遭受損失的可能性。而國庫資金風險防范體系是指為防范國庫資金發(fā)生損失而形成的對相關風險進行識別、分析和應對的一系列具體制度、程序和方法的整體。2004年11月29日中國人民銀行召開了全國國庫風險防范電視電話會議，顯示了人民銀行對國庫工作的重視和加強國庫風險防范、杜絕國庫案件的決心。當前，建立并健全國庫資金風險防范體系，防范國庫資金風險，保障國庫資金安全，成為各級國庫面臨的重要課題。

一、當前國庫資金風險狀況的特征

1．財政國庫管理制度改革的推行，國庫支付風險日趨集中。隨著以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度改革的不斷深入，國庫通過額度控制管理進行單一賬戶體系間財政資金支付清算，國庫支付風險日趨集中。

2．國庫直接加入現(xiàn)代化支付系統(tǒng)，資金清算風險成為國庫風險的重要環(huán)節(jié)。國庫加入現(xiàn)代化支付系統(tǒng)匯劃清算，擁有自己獨立的聯(lián)行行號和清算方式進行資金劃轉，從一個相對封閉、間接的資金清算體系轉換到一個開放的、直接的資金清算體系，國庫資金的出口增加、風險點增多，防范國庫資金風險的責任加重。

3．國庫業(yè)務電子化的迅速發(fā)展，產(chǎn)生新的國庫風險。從國庫2．0版核算系統(tǒng)的應用，到目前各地橫向聯(lián)網(wǎng)和縱向數(shù)據(jù)集中的開發(fā)建設，國庫會計核算對計算機的依賴性逐漸加深，網(wǎng)絡、計算機以及系統(tǒng)安全成為國庫風險的重要內(nèi)容：如計算機病毒、網(wǎng)絡非法侵害、應用系統(tǒng)本身設計缺陷、系統(tǒng)的內(nèi)部控制功能不足，等等。

綜上所述，國庫具有較大的風險聚集性，而這一問題的提出，要求建立國庫資金風險防范體系，從而保護國家的利益，實現(xiàn)“零風險國庫”，同時提高國庫運行效率。

二、國庫資金風險產(chǎn)生的根源

近年來，低效率運行、監(jiān)守自盜、代而不理以及與財政和稅務的合謀等道德風險和機會主義行為在國庫時有出現(xiàn)，這些國庫資金案件的主要特點是：一是作案手段多樣化，有截留資金、做假賬、偽造單證、挪用稅款、涂改票據(jù)、收入不入賬等；二是內(nèi)外勾結作案增加；三是縣市支行是國庫案件的高發(fā)區(qū)。深究根源，主要表現(xiàn)在：

1．道德風險是主要源頭。主要表現(xiàn)為職業(yè)理想淡化，風險防范意識不強；責任感缺失，“不求無功、只求無過”；職業(yè)紀律觀念淡薄，有章不循、執(zhí)章不嚴，違規(guī)操作時有發(fā)生，給國庫資金安全帶來嚴重隱患。

2．國庫管理體制和手段仍未健全。一是國庫管理體制不夠完善。目前國庫機構體系龐大，有些基層國庫存在錯位、缺位、定位不當?shù)痊F(xiàn)象，人民銀行縣市支行正在進一步改革當中，在機構變更、業(yè)務交接與人員精簡過程中蘊藏著較大的風險。二是國庫責權定位存在缺失。監(jiān)管是國庫基本職能，但法律、法規(guī)賦予國庫部門對國庫業(yè)務相應的監(jiān)督檢查權和相應的處罰權不夠明確。三是國庫管理手段仍未健全。上下級國庫除考核評比外缺少有效管理手段，國庫風險防范力度需進一步加強。

3．制度控制缺乏剛性。一是制度的有效性和可操作性不夠，如按照國庫崗位“四個不能兼”、“四個不得參與”的規(guī)定，國庫人員至少要配備6-7人，而基層國庫人員卻無法滿足這一要求，使得這一嚴密的崗位配備制度在基層國庫具體實施中難以落實到位，風險防范大打折扣。二是制度存在漏洞，如預算撥款、退庫憑證作為財稅部門支付庫款的主要憑證，未列入重要空白憑證管理，形成潛在的風險。三是制度執(zhí)行不嚴。

4．制衡機制失衡。我國就國庫資金的收納、管理、支付任務分別委托稅務、人民銀行、財政三家承辦，表面上看，這種“三位一體”式的安排是一種相互制衡的制度安排，達到了層層約束、環(huán)環(huán)相扣的目的，但實際則不然。由于三個部門之間長久的合作變得過分信賴，導致有些地方對賬流于形式；由于人民銀行經(jīng)理國庫是國家委托的，而財政與地方稅務部門更多體現(xiàn)地方政府意志，因而有時會產(chǎn)生利益沖突。這樣，使非常穩(wěn)定的“硬三角”由于互相之間的缺位而變成“軟三角”，為犯罪分子提供了可乘之機。

5．監(jiān)督檢查機制乏力。一是監(jiān)督行為有限性，日常檢查忙于應付，缺乏環(huán)環(huán)相扣、相互監(jiān)督的動態(tài)監(jiān)督機制；二是懲戒機制不夠，監(jiān)督者無法將監(jiān)督檢查的結果和對經(jīng)理國庫人員的獎懲有機地掛鉤起來。

針對國庫風險防范面對的形勢，中國人民銀行召開了全國國庫風險防范電視電話會議，國庫風險問題引起了廣泛關注和重視。而且中國人民銀行于2005年下發(fā)了《國庫資金風險管理辦法》，同時，經(jīng)過廣泛研究，中國人民銀行在2005年重新修訂了《國庫會計管理規(guī)定》、《國庫會計核算業(yè)務操作規(guī)程》、《資金清算業(yè)務處理手續(xù)》“三個辦法”，突出了國庫風險防范的要求，從制度上對國庫風險防范進行了有針對性的安排和部署。

三、建立健全國庫資金風險防范體系的路徑

1．建立良好的國庫資金風險防范環(huán)境。堅持實行委托制國庫管理體制，即國家委托人民銀行經(jīng)理國庫。人民銀行經(jīng)理國庫的優(yōu)勢在于：一是人民銀行負責國家支付、清算系統(tǒng)的正常運行，可以方便、高效地實現(xiàn)預算收入繳納和庫款支撥；二是人民銀行作為國家銀行，不以贏利為目的，沒有商業(yè)性風險，有利于國家財政資金的安全；三是人民銀行是國家機關，實行垂直管理，可不受或少受外部因素的影響，有利于加強對財政資金的監(jiān)督。從審慎性的角度來看，國家與人民銀行達成的法律上具有可執(zhí)行性的契約可以克服道德風險問題和機會主義行為，可以保證國庫資金的安全。但這種委托代理制也存在一些制度缺陷，如基層國庫業(yè)務量成倍增加與國庫人員相對較少的矛盾日益突出，商業(yè)銀行代理制度造成商業(yè)銀行一身兩任，資金風險隱患較大等。所以要完善人民銀行經(jīng)理國庫這種委托代理制，一是要結合近年來國庫業(yè)務改革和發(fā)展的需要修訂《國家金庫條例及實施細則》，以國庫風險防范為核心，賦予國庫部門在人民銀行中的相對獨立地位，并授予國庫履行監(jiān)管職能的建議監(jiān)督檢查權和建議處罰權；二是改善基層國庫的工作條件，健全基層國庫隊伍，提高基層國庫的工作質量；三是進一步研究如何從源頭上控制資金風險在商業(yè)銀行的分散性。

2．建立高效科學的內(nèi)部控制。高效科學的國庫內(nèi)部控制可以概括為“三道防線、四條原則、五個要素”。(1)“三道防線”是：以崗位雙人、雙職、雙責為基礎的相互制衡的防線；相關部門、相關崗位之間的相互監(jiān)督制約的工作程序的防線；以內(nèi)部事后監(jiān)督部門對各崗位各項業(yè)務的全面監(jiān)督和反饋的防線。(2)“四條原則”是：全面性原則，即內(nèi)控制度必須全面系統(tǒng)、完整覆蓋國庫內(nèi)部管理各個方面以及業(yè)務流程和操作環(huán)節(jié)；分級負責原則，即國庫主任、國庫部門負責人、國庫會計主管、國庫經(jīng)辦人員要各司其職、各負其責；重點監(jiān)控原則，即對重要業(yè)務環(huán)節(jié)的風險點作為關鍵點予以重點監(jiān)控；成本效益原則，即內(nèi)部控制的操作以經(jīng)濟性為限制條件，實行內(nèi)部控制所產(chǎn)生的效率和效果應與為此而投入的成本之比呈合理狀態(tài)。(3)“五個要素”是：崗位職責明晰、業(yè)務制度操作規(guī)程完備、授權分責合理、制度執(zhí)行嚴格和內(nèi)部檢查考核高效。內(nèi)部控制的目標是確保國庫會計核算業(yè)務的全過程得到全面控制和相互制約，控制程序和措施滲透到各個崗位和環(huán)節(jié)，崗位設置和職責分工適當交叉并互相牽制，并突出四個控制點：關鍵人、關鍵崗位、關鍵事項、關鍵工作環(huán)節(jié)，做到有章必循、違章必究、令行禁止。

3．建立合理的國庫資金風險防范流程。國庫資金風險防范的流程是根據(jù)風險事件的進程對國庫資金風險采取識別、排查、評估、控制等措施，保障資金安全的過程與行為(見圖1)。

(1)風險識別。要想防范風險，首先要進行風險識別，識別風險就是主動地尋找各種潛在風險源。國庫資金風險識別是整個防范體系工作的基礎，必須考察國庫會計核算的所有環(huán)節(jié)，全面掌握國庫會計核算中可能存在的各種風險，如管理風險、操作風險、技術風險等。

(2)風險評估。從定量和定性兩方面評估國庫資金風險狀況。主要是通過建立國庫資金風險監(jiān)測指標體系，對風險形成的各個因素逐項進行分析評估，計算出綜合加權風險值，評定風險等級，并以此來制定風險防范措施。

(3)建立國庫資金風險監(jiān)測指標體系。首先是確定選取監(jiān)測指標的原則，確定監(jiān)測指標的原則應是預警和防范性原則；充分性原則；靈敏性原則。其次是在上述原則的基礎上，結合國庫會計核算業(yè)務的特點，編制出國庫資金風險監(jiān)測指標表，見表1。

(4)確定評價值指標的方法。可以從兩個方面來衡量監(jiān)測指標，一是重要性，即風險水平，按10分計算，10分代表風險水平最高，依次類推。二是風險級別，即根據(jù)重要性和可能性水平確定指標的風險狀態(tài)，分為四種：I類權數(shù)為100％，表示這類風險會導致重大損失，資金損失非常大，Ⅱ類權數(shù)為80％，表示這類風險會導致一定的損失，并帶來較大影響，Ⅲ類權數(shù)為50％，表示這類風險損失較小，但有安全隱患，Ⅳ類權數(shù)為20％，表示這類風險一般無礙大局。根據(jù)此方法，判定國庫資金風險水平。根據(jù)風險監(jiān)測指標體系的重要性水平和風險級別，確定整個部門的風險值，計算公式為：風險值=∑(重要性水平一指標值)×權數(shù)。然后對國庫資金風險進行綜合評價。根據(jù)風險度的計算結果作出國庫資金風險等級的綜合判斷，并發(fā)出風險警報。

4．強化國庫資金風險控制系統(tǒng)。(1)建立風險控制系統(tǒng)。把國庫資金風險監(jiān)測指標體系導入程序化管理，運用系統(tǒng)參數(shù)采樣功能，對監(jiān)測指標進行分析比較，劃分風險等級，自動計算國庫資金風險度；預警結果通過計算機系統(tǒng)發(fā)出風險警報，促使其及時解決出現(xiàn)的問題，防止國庫資金風險的產(chǎn)生；保存每個國庫部門的風險資料信息，達到動態(tài)查詢、瀏覽、掌握、分析和對比，實現(xiàn)對國庫資金風險控制電子化、程序化的目標。

(2)就監(jiān)測的明細指標來看，根據(jù)選定指標的重要性等級實施“高風險實施強有力控制，低風險實施低成本控制”，明確每一個監(jiān)測的明細指標所采取的控制措施，形成文件化的“風險控制措施一覽表”，明確防范風險的標準、依據(jù)、方法，實現(xiàn)科學化、規(guī)范化、制度化的風險控制機制。

(3)就風險度狀態(tài)表來看，依據(jù)計算的風險度的大小，確立合理的風險控制措施。對于一級風險，應進行常規(guī)監(jiān)控，指出其存在的薄弱環(huán)節(jié)，采取預防措施及時規(guī)范會計核算行為；二級風險要加強對其非現(xiàn)場分析與現(xiàn)場檢查，督促其加強風險管理，并進行局部的調(diào)整；三級風險應立即對整個會計核算工作進行風險評價，通過書面或談話的方式，著重對風險隱患限期進行整改，降低風險以消除風險隱患；四級風險應立即執(zhí)行風險預警和預案，進行危機管理，同時上報上級部門，并立即采取措施，協(xié)同消除災難事件的發(fā)生。在日常工作中，應關注監(jiān)測指標的變化情況，若風險值出現(xiàn)大的波動，風險資金大幅增加，應立即啟動應急預案，采取緊急措施，消除風險隱患，確保國庫資金的安全性與完整性。

(4)建立充分的國庫資金風險防范信息溝通方式。信息溝通是國庫資金風險防范體系運轉的必要條件，應確保有關業(yè)務運行和管理活動中的各類信息可靠、及時、可獲得，同時保證信息的溝通渠道順暢。一方面，對風險評估后的結果要實行公開透明制度，及時通報風險狀況，使各級領導和各崗位人員能及時了解風險管理情況，確保相關信息及時準確傳遞；另一方面，各崗位人員有責任將存在的風險問題、風險控制的意見和建議等動態(tài)信息反饋給國庫主管人員和上級部門。

5．從風險管理上改進工作機制。國庫資金風險防范流程的著力點可以放在風險管理上，即把單純的合規(guī)性防范向以風險性防范為主的方向轉變：研究和確立風險防范戰(zhàn)略；按照風險管理戰(zhàn)略的要求改革國庫組織架構，向“流程國庫”轉變；建立先進的信息管理系統(tǒng)，為風險管理提供基礎支持；按照識別、評估、控制風險的管理流程健全風險管理制度、程序和操作規(guī)程。

(1)構筑“人防”體系。一要做到人員管理和風險管控相結合，樹立以人為本的思想，防止內(nèi)盜案件是防范國庫資金風險根本所在。二要做到目標管理和過程管控相結合。做到“制度、操作、執(zhí)行”三嚴密，只有每項業(yè)務過程、各個操作環(huán)節(jié)都達到程序化、標準化、責任化，才能使高風險環(huán)節(jié)得到強有力的控制。

(2)建設“機控”工程。主要是做到業(yè)務過程全自動化，盡可能減少業(yè)務處理人工干預度，是降低差錯率和規(guī)避風險的重要方法。加強財稅庫橫向聯(lián)網(wǎng)建設和縱向數(shù)據(jù)集中建設，實現(xiàn)財稅庫行及上下級國庫的信息共享，減少憑證傳遞和數(shù)據(jù)重復錄入的失誤，消除財稅庫行之間的信息間隙，提高國庫數(shù)據(jù)信息的及時性、安全性和使用效率。將各類風險的防范措施和業(yè)務操作制度轉化為計算機系統(tǒng)內(nèi)在的具體要求，利用提高計算機的軟件水平來強制國庫人員規(guī)范業(yè)務操作。

(3)重視“操作風險”。操作風險存在于國庫業(yè)務的全過程，是防范國庫資金風險的重要環(huán)節(jié)。一是嚴格操作程序，建立不允許任何人獨立完成一個業(yè)務活動全過程的監(jiān)控防線；二是嚴抓操作環(huán)節(jié)，對撥款、退庫、資金清算、國債兌付等一級的高風險環(huán)節(jié)進行重點監(jiān)控。

(4)樹立“大監(jiān)督”體系概念和群防思想，并形成制度。一是探索國庫內(nèi)部檢查監(jiān)督模式和內(nèi)容，強化國庫會計業(yè)務實地檢查，建立層層負責的連環(huán)監(jiān)督機制。二是強化內(nèi)審監(jiān)督機制，發(fā)揮內(nèi)審的再監(jiān)督防線，加強部門之間的制約職能。三是加強國庫、財政、稅務等部門之間的互相制衡：嚴格落實對賬制度；組織財稅庫行對易發(fā)案件風險點進行定期、不定期的聯(lián)合檢查，防止財稅庫行之間出現(xiàn)國庫資金安全的死角；發(fā)現(xiàn)三方中任何一方在國庫資金方面出現(xiàn)問題，可實行連帶責任制，追究其他兩方的責任。四是建立嚴格的問責免責機制。對形成國庫資金風險的有關崗位、人員制定相應的處理與責任追究制，一旦發(fā)現(xiàn)問題，能夠及時尋找相應的責任者，并通過完善有效的獎懲機制，促進國庫人員提高警覺，進而起到防范風險的作用。

注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請以PDF格式閱讀原文。