對我國電源結構優化的政策探討

電力的穩定供應是保障一國國民經濟長期穩定、健康、可持續發展的必要條件之一，而電源結構合理與否則是影響電力生產是否具有可持續性的重要因素之一。當前，在我國電力產業的發電環節，由于市場機制的引入，決定了資金投向將以營利為目的，導致在統籌配置各種電源資源方面存在失靈的可能性。市場機制對目前初期投資巨大、建設周期和投資回收期較長的水電、核電和暫時不具備經濟競爭力的新能源發電等電源資源暫時還無法有效配置，而是傾向于利用不可再生礦物燃料的火電，由此形成了目前過度依賴火電的電源結構，雖然這種狀況與我國的資源、經濟發展水平等密切相關，但其不合理性不可回避。

一、我國電源結構優化的必要性

在假定我國國內煤炭、石油和天然氣三種主要礦物燃料資源儲量落實、技術可開采、年產量固定的條件下，通過靜態匡算，其2004年的儲采比分別為：172.5年、14.2年和61年。（表１）

2004年，在我國電源結構中，以煤炭、石油和天然氣作為燃料的火力發電量占總發電量的82.6%，其中燃煤機組提供了我國總發電量的75%以上，其他水電占15%，核電占2.3%。

對比上述三種礦物燃料資源的儲采比以及火電在整個電力生產中的地位可知，我國電力生產的長期可持續性必將面臨國內電源資源可持續性利用能力的制約。作為發展中大國，我國國內資源的穩定供應是電力生產的基本保障條件。但雖然國內電源資源具有一定的儲備，卻并不具備絕對優勢，化石燃料資源如石油和天然氣等不僅相對比較稀缺，而且還存在枯竭的危險，這類資源如果從國外獲得將面臨諸多不確定因素。因此，我國主要依賴火電的電力生產結構必須得到優化，才能保障電力生產的長期可持續性。

二、我國電力體制改革中存在的主要問題

改革開放后，國民經濟的迅速發展對電力供應有了更高的要求。為實現電力供需平衡，我國開始在電力行業進行體制改革，其中主要是在電力投資體制方面進行了放松管制改革，隨之進行了價格管制改革。但由于當時

注重增加電力供應，對電源結構的優化沒能給予足夠的重視，由此帶來了一系列問題：

（一）電價管制缺失電源結構優化的導向

電價管制是電力改革的核心內容，正在推行的電力價格管制改革的目的是為了提高電力行業和企業的績效，同時兼顧社會福利的保障和提高。從1998年開始在山東等六省市進行“廠網分開、競價上網”的改革試點，到2002年11月原國家電力公司分拆重組為11家公司，實現廠網分開，標志著發電環節競爭機制的正式建立，目前正在逐步落實的是“競價上網”。但是，借重市場機制導向的電價管制無助于優化電源結構，電價管制改革尚缺乏電源結構優化的導向。在這方面存在的主要問題：一是各類新能源所發電力上網電價的具體確定方法尚未制定；二是“煤電聯動”后煤價變動與電價管制矛盾的問題等。

（二）電力投資體制改革對電源結構優化的忽視

電力投資體制直接決定了電源結構的構成。新中國成立后到1982年，我國實行單一、嚴格的電力投資管制，投資的來源、投資實施的主體和投資的管理等都屬于由國家部門所代表的國家，資產完全歸屬國有。經過上世紀80、90年代的歷次改革，以及2002年11月對國家電力公司的分拆，電力投資體制基本形成了投資主體多元化、投資來源多元化和投資方式多樣化的特點，民資和外資合法、多渠道進入電力行業市場解決了國有資本獨家辦電獨力難支的局面，電力建設資金的來源有了保障。“廠網分開、競價上網”和國家電力公司的分拆更有利于各集團公司在電力管制部門的宏觀調控下展開多元化融資，從而將更有利于電力行業投資體制的健全和完善。

但是，電力工業的改革主要集中在發電領域，其初衷是解決電力供應嚴重不足的問題，對通過電源結構優化來保障電力供給的長期可持續性尚未給予應有的重視，由此造成了電源結構偏重依賴火電尤其是煤電的局面，隨之形成的管理制度和管制政策等必然反映這一改革歷程及其成果，在對緩解電力供應起到了巨大貢獻的同時，該種不科學的電源結構在一定程度上也已成為電力工業可持續發展的羈絆。

（三）新建電源建設項目缺乏成本約束機制

美、英等西方發達國家的新建電源項目一般是先進行電價的可行性分析預測，管制機構依據消費者的承受力和電力投資者的投資意向來決定項目的審批與否，也就是實行先定價后建廠的管制模式。這種先定價后建廠的模式意味著預先確定了新建電源項目的收益水平，投資者在建設過程中必須自行進行成本約束，有利于節約投資、提高投資效率；在項目建成后經營者為保證收益的穩定獲得或者獲得更高的收益就必須努力提高企業績效、進行技術革新，從而有利于該行業的良性發展。相比之下，目前我國的電源建設項目仍然實行先建廠后定價的程序倒置的管制模式，管制部門依據電源項目的可行性分析報告先批準項目的建設，項目建成后物價部門再報批電價，這種模式無疑直接造成了目前的“新廠新價”“一廠一價”等違背“同質同價”市場經濟規律的現狀：項目建設過程中缺乏符合市場經濟規律的自我成本約束機制，容易造成建設資金使用效率低下和投資額的不斷追加；項目建成后再定價使得投資的回收有了保障，企業缺少動力去提高運行績效、推動技術進步，從而給行業的健康發展帶來不利影響。

三、促進我國電源結構優化的政策建議

為保障電力生產的長期可持續性，實現我國電力需求與供給的長期均衡，在發電領域放松管制并引入市場競爭機制的同時，應強化以優化電源結構為目的的管制制度和管制政策。相關政策建議如下：

（一）建立新建電源建設項目的成本約束機制：先定價后建廠

在這種機制下，潛在的電源建設投資者可以依據管制部門預先確定的電價進行電源項目的可行性分析，以決定是否參與競標，在中標后的建設過程中投資者自行進行成本約束，項目建成后運營商也會努力自行提高生產效率、積極進行技術革新。在這種價格約束機制下，具有經濟競爭力的水電等電源項目無疑更能得到投資者的青睞，從而也就有利于電源結構的優化。

（二）賦予管制機構統籌不同電源資源利用的職能

可再生能源如水能、太陽能、風能等得不到盡快及時的利用即為對此類資源的浪費。在電力供應有保障的前提下，管制機構應被賦予統籌不同電源資源綜合利用的職能，以避免類似“二灘棄水”事件的再次發生。首先，電力管制部門應采取措施鼓勵現有水電與火電企業的兼并重組，組建綜合性發電集團，在企業內部實現兩種資源的優勢互補，從而達到節約資源、降低成本、提高效益的目的；其次，應統籌規劃新建水電項目，將配套的火電項目納入與水電一體的核算單位，即直接組建綜合性發電集團；最后，在暫時沒有實現水電與火電聯營的電網，需要在負荷低谷時間段關停部分電力機組時，應由電力管制部門統一協調優先關停火電機組。

（三）電力投資體制管制改革要以優化電源結構作為導向之一

盡管我國電源建設項目已經引入競爭機制，但由于電源建設項目資本投入巨大、資產專用性強、技術水平成熟度差異較大等原因的存在，原有企業與新進入企業本身已經處于不對稱競爭的地位，與公平競爭的市場經濟原則相悖，市場機制尚不能完全發揮作用。

為實現不同能源資源的統籌利用和長期可持續性利用，需要對不同電源資源的利用進行區別管制，管制不可再生能源發電新建項目尤其是環境污染嚴重的煤電項目的發展，引導并推進可再生能源項目的優先發展。盡管管制部門在“十五”初期限制火電建設而集中精力發展水電的政策與近年來局部地區電力短缺有一定關系，但是這一政策不失為有利于電力可持續發展的長遠之計，其指導思想仍有可借鑒之處。因此，發電領域的投資管制改革要以優化電源結構作為導向之一，應對不同電源項目實行不對稱性管制，即在一定時期內，對新進入的清潔能源發電項目給予一定的政策優惠，如降低其進入門檻、實行稅收減免優惠、優先給予場地審批等。

（四）積極有序地安排水電建設以及配套電網建設，同時做好生態保護的規劃

目前，我國水電建設面臨著三個問題：一是水電建設需巨額初期投資，融資難度大；二是水能資源蘊藏豐富的地區往往地處偏遠，配套的電網建設不僅需要巨額投資，而且建設難度大、成本高；三是水電建設必然會對該地區的生態帶來一定程度的影響。

為此，首先要進一步利用資本市場籌措資金，解決水電建設資金數額巨大、來源不足的問題，長江電力等水電企業的成功上市為大型水電項目拓展融資渠道提供了成功的經驗，可以作為其它水電項目融資的參考；其次，選取12大水電基地中有經濟競爭力優勢、庫容調節性能高、水能指標優越的大中型站址，優先開發建設金沙江、雅礱江、瀾滄江、黃河上游等水電基地和溪洛渡、向家壩等大型水電站，電力需求峰谷量差較大的地區適當建設抽水蓄能電站；最后，電源建設規劃要與電網建設規劃相配套，在管理中保證電網的科學調度。做好生態評估，積極落實水電建設的綜合規劃，使水電建設趨利避害，實現良性、可持續發展。

（五）采取扶持政策促進新能源發電的發展

目前風能、太陽能等可再生能源發電所面臨的主要問題仍是由于相關機組設備大多依靠進口而導致發電成本居高不下，使之失去經濟競爭力，電網公司暫時也就仍沒有收購新能源所發電力的動力，因此，新能源發電不適合“競價上網”，只能依靠政策扶持。我國要鼓勵新能源的發展和利用，制定配套的專項基金、稅收及貸款優惠等鼓勵政策，強制發電企業投資部分新能源發電項目。同時規定電網公司在購買電力時，新能源發電要占到一定比例，或要求電網公司全額接收所有新能源電力。同時，為使電網公司因此遭受的損失得到合理補償，必須盡快著手細化《可再生能源法》有關風電、太陽能發電等實施細則，明確財政專項資金支持力度、稅收優惠方案和信貸支持辦法等補償措施。

（作者單位：山東大學經濟學院、國家發展和改革委員會辦公廳）