我國失地農(nóng)民社會保障體系的構(gòu)建

一、失地農(nóng)民社會保障體系的內(nèi)容

一個全面、穩(wěn)定的失地農(nóng)民社會保障體系，應(yīng)包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、最低生活保障以及提供教育和培訓(xùn)的機(jī)會，提供法律援助等。但是依據(jù)我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，不可能同時為所有的失地農(nóng)民建立一個全面的、高水平的保障體系，只能循序漸進(jìn)，逐步擴(kuò)大覆蓋面和提高保障水平。一項調(diào)查的數(shù)據(jù)表明，失地農(nóng)民最迫切希望獲得的是養(yǎng)老和醫(yī)療保障。

（一）建立正式與非正式制度安排相結(jié)合的養(yǎng)老保障體系

建立失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障體系，要強(qiáng)調(diào)個人責(zé)任和社會互濟(jì)相結(jié)合。對于已經(jīng)就業(yè)的失地農(nóng)民，歸入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系。對尚未就業(yè)的失地農(nóng)民可參照智利的做法，設(shè)立農(nóng)村個人賬戶，建立有別于城鎮(zhèn)的統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險模式，其要點大體包括：村級集體經(jīng)濟(jì)抽取部分土地補(bǔ)償金，用作養(yǎng)老保險基金；該養(yǎng)老保險基金可以交給商業(yè)保險公司托管；商業(yè)保險公司保證該基金一定的收益率；為每一位失地農(nóng)民建立所有權(quán)歸個人的個人賬戶；當(dāng)失地農(nóng)民達(dá)到規(guī)定的年齡后，保險公司以年金的方式向其給付養(yǎng)老金。最后對于超過勞動年齡和喪失勞動力的人，在一次性交足保險金額后，可以直接實行養(yǎng)老保障。而且根據(jù)權(quán)利與義務(wù)對等的原則，可采取個人繳費的方法來充實個人賬戶。個人繳費應(yīng)有一個較低水平的下限，并鼓勵多繳。失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障的待遇與繳費多少直接掛鉤，但是不應(yīng)低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ纤剑駝t制度的價值無從體現(xiàn)。

當(dāng)然，在失地農(nóng)民養(yǎng)老保障系統(tǒng)尚未建立或不完善的時候，以家庭養(yǎng)老與社區(qū)養(yǎng)老的非正式制度安排也應(yīng)繼續(xù)予以鼓勵和支持，同時亦要鼓勵有一定經(jīng)濟(jì)能力的失地農(nóng)民參加商業(yè)壽險以提高自身保障水平。

（二）建立多形式、多層次的醫(yī)療保障體系

由于我國絕大多數(shù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，還不具備把所有失地農(nóng)民的醫(yī)療保障納入社會醫(yī)療保險體系的條件。因此，各地應(yīng)當(dāng)堅持因地制宜的原則，建立國家、集體和個人共同投入、風(fēng)險共擔(dān)的機(jī)制以及社會醫(yī)療救助制度，引導(dǎo)企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)及個人等方面的捐助，充實失地農(nóng)民醫(yī)療救助資金。

實行統(tǒng)籌基金和個人賬戶相結(jié)合醫(yī)療保障制度，鼓勵個人購買基本醫(yī)療保險，凡是個人購買基本醫(yī)療保險的均享受統(tǒng)籌基金。個人賬戶部分根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)實力、享受的額度，按照不同的等級繳納。如為就業(yè)者統(tǒng)籌部分可由個人、企業(yè)、國家按比例共同負(fù)擔(dān)，對于其他統(tǒng)籌部分則由集體和國家按照本地經(jīng)濟(jì)狀況負(fù)擔(dān)一部分，并動員企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)、個人捐助，引入多元化的投入機(jī)制。個人賬戶用于一般醫(yī)療，而醫(yī)療費用超過一定的比例，由社會統(tǒng)籌基金按照個人負(fù)擔(dān)統(tǒng)籌部分的比例支付，不足部分，由本人負(fù)擔(dān)余額。另外，商業(yè)保險仍不失為一條重要的選擇途徑或補(bǔ)充模式，可以為有一定經(jīng)濟(jì)能力的失地農(nóng)民投保團(tuán)體大病保險等。

（三）建立適當(dāng)水平的最低生活保障體系

從理論上講，最低生活保障覆蓋的范圍應(yīng)是一個國家的全體公民。但在實際中，由于農(nóng)村人口眾多，各地發(fā)展不平衡，尚不能在全國所有農(nóng)村都建立起或建立相同標(biāo)準(zhǔn)的最低生活保障制度。因此在實踐中對已經(jīng)建立了農(nóng)村居民最低生活保障制度的地區(qū)（如天津、上海、江蘇、浙江、廣東、福建等省市），被征地農(nóng)民只要符合條件，就應(yīng)納入農(nóng)村居民最低生活保障范圍。而對尚未建立農(nóng)村居民最低生活保障制度的地區(qū)，應(yīng)將被征地農(nóng)民納入城市居民最低生活保障范圍。同時需要注意的是，享受最低生活保障待遇的，只能是那些生活水平一時或永久地低于或等于國家公布的最低生活水平的人群。只要符合條件，不得以失地農(nóng)民曾獲得高額的土地征用補(bǔ)償費而

將其排除在外。

（四）建立教育、就業(yè)培訓(xùn)和社會服務(wù)體系

通過職業(yè)培訓(xùn)，提高勞動者素質(zhì)，有利于勞動者就業(yè)，在一定程度上緩解了失業(yè)問題，已成為一國社會保障體系不可缺少的重要組成部分。首先，解決失地農(nóng)民就業(yè)難題，除就業(yè)安置外，根本在于提高農(nóng)民自身的素質(zhì)，消除陳舊思想，幫助他們樹立好與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的新的擇業(yè)觀念，鼓勵其積極參加就業(yè)培訓(xùn)，提高勞動技能，努力通過勞動力市場尋找就業(yè)機(jī)會。其次，政府部門要建立完善的就業(yè)培訓(xùn)體系，根據(jù)不同的年齡階段和文化層次，組織開展多層次的就業(yè)培訓(xùn)，加強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)指導(dǎo)。就業(yè)培訓(xùn)費用政府可給予一定財政支持，也可從土地征用款項和集體積累中按一定比例提取，有條件的地方可免費培訓(xùn)。最后，做好就業(yè)援助工作，以保證困難群體能夠得到妥善安置。

（五）為失地農(nóng)民提供法律援助

失地農(nóng)民與城市農(nóng)民工、下崗失業(yè)工人、城市貧民一樣同屬于社會弱勢群體，當(dāng)他們的合法權(quán)利遭受侵犯時，往往沒有足夠的能力支付因啟動權(quán)利救濟(jì)程序所需的各種成本(包括時間、金錢、必要的法律知識等)。“法律面前人人平等”的憲法原則要求在消費法律這一公共的制度產(chǎn)品時不應(yīng)受經(jīng)濟(jì)狀況的影響。物質(zhì)財富的擁有，可以有先后之分；司法正義的獲得，不能有先后之別。這就要求政府建立社會保障體系時要為失地農(nóng)民提供多種方式的法律援助，確保其合法權(quán)益遭到侵害時具有平等的接近法律尋求保護(hù)的能力。

二、設(shè)立失地農(nóng)民社會保障基金

一項制度的良性運行需要一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)予以支持，要解決失地農(nóng)民的保障問題，建立失地農(nóng)民社會保障體系，關(guān)鍵在于設(shè)立失地農(nóng)民社會保障基金。建立失地農(nóng)民社會保障基金是各國對失地農(nóng)民的通行做法，有助于降低失地農(nóng)民面臨的風(fēng)險，保證失地農(nóng)民社會保障體系的運作。就我國目前而言，可以以市(縣)和農(nóng)村社區(qū)為單位，建立失地農(nóng)民社會保障基金。

（一）基金的籌集

由于我國目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，資本短缺，使得失地農(nóng)民社會保障不可能全部由國家財政負(fù)擔(dān)，必須開辟多元化的資金籌措渠道。先要分清被征用的土地是公益用地還是商業(yè)用地。對于公益性征地，國家負(fù)責(zé)承擔(dān)大部分保障資金，當(dāng)然個人也應(yīng)適當(dāng)繳納一定比例的保費；對于商業(yè)用地，國家出資部分主要從土地出讓金、土地增值收益部分和財政補(bǔ)貼中列支，集體出資部分從集體所獲得的土地出讓金和其他土地收益中開支，個人出資部分從所獲得的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)償費中列支。三方繳納費用的比例可以針對不同情況進(jìn)行分?jǐn)偅珎€人繳納部分應(yīng)不超過一定份額。

（二）基金的運營

失地農(nóng)民社會保障體系設(shè)計必須考慮基金投資運營問題，以確保未來有足夠的支付能力。依照國際經(jīng)驗，失地農(nóng)民社會保障基金應(yīng)采用市場化的管理運作模式，建立失地農(nóng)民個人和國家共同承擔(dān)未來不確定性風(fēng)險的機(jī)制。考慮到我國的國情，可以將失地農(nóng)民社會保障基金交由銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理，并引入競爭機(jī)制來促進(jìn)基金的保值增值。

（三）基金的監(jiān)管

基金的投資運營事關(guān)國家的發(fā)展大計和失地農(nóng)民的利益，而缺乏嚴(yán)格有效的監(jiān)管，基金投資運營將難以成功。這就要求我們在建立健全社會保障領(lǐng)域的法律法規(guī)體系的同時，還必須有依法賦予監(jiān)督職責(zé)的監(jiān)督主體。借鑒西方國家的經(jīng)驗：單獨建立失地農(nóng)民社會保障基金的賬戶，將籌集的保障基金轉(zhuǎn)入財政專戶，專款專用，收支兩條線。分別設(shè)置失地農(nóng)民社會保障基金管理機(jī)構(gòu)與經(jīng)營機(jī)構(gòu)，前者負(fù)責(zé)對后者的監(jiān)管和對社會保障市場的調(diào)控，后者負(fù)責(zé)基金的籌集、投資運營和保險金的發(fā)放等，并保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威性、公正性、科學(xué)性和獨立性。為防止舞弊行為，要建立市場準(zhǔn)入制度，規(guī)定基金經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)的最低法定準(zhǔn)備金和相應(yīng)責(zé)任，建立財務(wù)公開、信用和績效評級制度以及嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)處罰制度。

三、結(jié)語

當(dāng)然，為失地農(nóng)民建立社會保障體系并非是維護(hù)其合法權(quán)益、保障其生活安全的惟一或最佳途徑。“發(fā)展才是硬道理”。加快經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為失去土地的農(nóng)民提供更多的就業(yè)機(jī)會和生存機(jī)會才是解決問題的根本途徑。同時也要改革土地征用制度，提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格區(qū)分公共利益和非公共利益的征地行為，改革戶籍制度，建立合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，以切實保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

(作者單位：武漢大學(xué)社會保障研究中心)