區域間公共物品供給差距和地方政府能力分析

一、我國三大區域公共物品供給狀況分析

無論是國民經濟的發展，還是人民生活水平的提高，都離不開良好的公共物品。本文將全國內陸（不含香港、澳門和臺灣地區）劃分為東部、中部、西部三大區域。東部地區包括北京、天津、遼寧、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南11個省；中部地區有8個，分別是吉林、黑龍江、山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部地區包括內蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆12個省。在此區域劃分的基礎上對我國三大區域公共物品的供給狀況進行分析比較，得出以下兩個結論：

（一）我國區域間公共物品供給數量差距非常大

從表1可見，我國三大區域公共物品供給是呈階梯型的。在10個指標中，都是東部地區的供給量最多，中部其次，西部最少。以公共綠地為例，2002年全國公共綠地為172004公頃。東部為104691公頃，占全國的60.8%；中部為52078公頃，占全國的30.2%；而西部只有15235公頃，僅占全國的9%。截至2002年底，東部地區人口為48231萬人，中部地區為42596萬人，西部地區為36691萬人。那么東部人均擁有綠地面積為2.17公頃，中部為1.22公頃，而西部地區僅為0.42公頃。綜上所述，無論是從絕對數還是相對數來看，我們都可以得出這樣一個結論：我國三大區域公共物品供給極度不均衡，東部地區的公共物品供給量遠遠大于中西部地區。

（二）我國區域間公共物品的質量差距也很大

精確測定公共物品的質量是非常困難的，所以本文選擇了兩個指標，以期從側面來反映區域間公共物品的質量差距。

第一，各地區所擁有的外商直接投資。據對最有影響的歐美173家電子公司的調查，選擇境外投資地點的4個最重要的條件依次是：勞動力素質（77%），電信設施（76%），接近主要市場（70%），運輸設施(68%)。由此可見公共物品的供給狀況已經成為公司投資的最重要的因素。投資人都會選擇基礎設施完備、勞動力素質高的地區來投資，而投資所在地區的勞動力成本和稅收優惠政策則已經退居次要地位了。1996-1999年間，東部地區的外商直接投資一直占全國的85%左右，中部地區大約為10%，西部約為5%。國際資本大量涌入東部地區，說明我國東部地區公共物品供給數量足、質量好，在那里投資可以獲得較高的經濟效益。

第二，勞動力流動情況。改革開放以來，人口遷移的主要方向是從內地向東南沿海地區遷移，形成了巨大的民工潮。其中，最主要的勞動力流入地是廣東，占了全國跨省流動就業的農民工總數的一半。其次主要是浙江、上海、北京、福建、江蘇五省。勞動力主要的流出地有四川、安徽、湖南、河南、江西、廣西等地，占跨省流動勞動力的77%左右。 除了巨大的民工潮，高學歷人才外流也在逐年增加。而且是學歷越高，外流越嚴重。近10年，甘肅省跨省區調出專業技術人員約1.3萬人，其中相當一部分人是高級管理人才和科研教學骨干。人們選擇向東部地區流動，其原因并不僅僅是東部地區的工資待遇比西部地區高，還因為東部地區良好的生態環境、基礎設施、教育、醫療條件。這些公共物品帶給人民的利益雖然難以量化，但是這種利益是客觀存在的。

二、政府能力差異：區域公共物品供給不平衡的主要原因

區域間公共物品供給呈現如此大的差距其原因很復雜，如地理位置、自然條件、歷史遺留、國家政策傾斜等，但是地方政府能力是區域間公共物品供給差異形成的重要原因。因為除了全國性的公共物品，大部分的公共物品都是由地方政府提供的，所以地方政府要想履行其公共物品的供給職能，就必須具備與政府職能相對應的政府能力，具體說來主要包括：

（一）地方政府的財政能力

地方政府的財政能力包括地方政府的財政收入能力和財政支出能力兩個方面。財政能力是地方政府實現其基本職能的基礎性能力。財政能力過低，常常會導致政府功能的喪失和政府行為的扭曲。因此財政能力是地方政府能力中最重要的能力。

1．地方政府財政收入能力

政府要承擔公共物品的供給責任，就必須有足夠的資金來保證其職能的履行。地方政府的財政收入狀況直接影響到地方政府提供公共物品的熱情。當地方政府財政收入較多時，它就有足夠的財力來建設基礎設施，改善公民的生存環境，提供良好的教育、醫療條件。而當地方政府的財政收入較少時，在它自身的運轉都難以維持的情況下，又怎么會有多余的資金用于公共物品的供給上。

注：由于某些省、市、自治區資料缺失，所以各比例之和不是100%

數據來源：余明勤．區域經濟利益分析[M]．北京：經濟管理出版社，2004，124頁

從上表可見，1952年，東部地區的財政收入為50.67%，中部為29.67%，西部為19.66%，東部與西部財政收入比重相差31.01%。到1979年，東部地區的財政收入上升了13.1%，而中西部地區的財政收入卻是在下降，中部地區下降了6.14%，西部地區下降了6.73%，東西部差距為50.97%，差距在繼續擴大。1989年，雖然東部地區的財政收入下降了將近十個百分點，但是東部地區的財政收入仍然占全國財政收入的一半還多，東部和中西部的差距仍然很大，為33.43%。但是中西部財政收入卻呈縮小的狀態。到2000年，東部地區財政收入再度上升，而中西部的財政收入則下降了。東西部差距為43.9%。由此我們可以看出，三大區域地方財政收入差距一直以來都很大，不管是改革前還是改革后，這種狀況都沒有得到改變。中西部地區的財政收入如此之少，他們提供公共物品的熱情當然會下降。

2．地方政府的財政支出能力

經濟體制改革后，地方政府投資主體地位加強了，地方政府的投資行為有一個錯綜復雜的行為取向，將更多的精力用于發展地方經濟，增加地方財政收入上，而對“社會福利、文化、市容”和“發展基礎設施及環境”等目標則相對來說關注不夠。政府更多的還是履行其經濟職能，而不是社會職能。而中西部地區由于經濟發展水平比較落后，所以加快經濟發展更成為政府關注的主要目標，而將財政支出大都用于那些可以很快見到效益的項目上，在公共物品的投入方面則比較少。但是很快，公共物品的嚴重匱乏就成為了制約中西部發展的瓶頸。而中西部的經濟越不發達，其財政收入就越少，就越沒有能力提供公共物品。這樣就陷入了惡性循環。

（二）地方政府的競爭能力

改革開放前，我國政府間的競爭主要是縱向競爭，即下級政府爭奪上級政府的支持，獲得更多的資源。政府間的橫向競爭并不明顯。改革開放后，中央對地方進一步放權，地方政府逐漸成了相對獨立的利益主體，為了維護自身利益，發展本地區經濟，地方政府間的橫向競爭越來越激烈。如果某個地方政府沒有能力提供足夠的和優質的公共物品和服務，政府效率低下，那么根據“以足投票理論”，資源就會離開或者不進入該區域，而流向有利于不同類型資源有機結合并且能創造更大價值的地區。

我國西部地區雖然自然風光優美、自然資源豐富，但是自然條件卻較差、基礎設施薄弱、市場化程度低。這些客觀條件影響了這里的投資環境，限制了經濟活動的產出和效益，無法吸引大量現代化生產要素的投入。那里的投資回報不如東部，投資風險卻比東部高得多。所以如今外國投資和國內投資大都集中在東部發達地區，勞動力也大量向東部轉移。這使得中西部地區的經濟社會發展更為艱難。中西部的經濟發展越艱難，其提供公共物品和服務的能力就越低，在區域競爭中就會處于劣勢地位。

（三）地方政府的合作能力

雖然區域利益是客觀存在的，但是全國作為一個整體，集體的利益還是不容忽視的。如果不顧集體利益而一味強調區域利益，那么地方保護主義就會越來越嚴重，各種要素的自由流動就會受到限制，區域間的差距也會越來越大。而且由于某些公共物品具有很強的外部性，區域間如果不加強合作，協調發展，就會導致重復建設，浪費資源。

目前東部發達地區區域內的合作狀況非常好，形成了“長三角”、“珠三角”等區域，而且近幾年區域內一體化的步伐明顯加快。“2002年，無錫、上海兩地公交公司率先推出一卡兩刷；2003年，浙江、江蘇、上海兩省一市高層領導頻頻互訪，達成一體化共識；2003年蘇嘉杭高速公路浙江、江蘇交界收費站打破行政界線，實現合二為一。” 這為區域經濟發展做出了很大的貢獻。但是中西部地區這樣的合作區域就很少，區域內、區域間的合作明顯不足。

三、結論

綜上所述，雖然供給地方性公共物品是地方政府的職責，但是由于地方政府能力存在差距，所以區域間公共物品的供給也就存在著很大的差距。公共物品的供給能力與財政收入能力息息相關。所以提升中西部地方政府財政能力是改善公共物品供給狀況最關鍵的因素。首先，廣大中西部地區要積極發展地區經濟，開發各種財源，增加財政收入。其次，中央政府應該加大轉移支付的力度，逐步調整既得利益，建立促進地區公平的轉移支付制度，實現地區間財力水平相對均衡。最后，地方政府要調整其財政支出結構，加大對教育、醫療、社會保障等方面的投入，逐步向公共服務型政府轉變。此外各地區應本著“競爭中求生存，合作中求發展”的原則，在積極提升自身競爭力的同時加強區域內、區域間合作，“及時處理跨地區問題，推動建立大市場，形成城市群分工體系，構造集成競爭優勢”。

（作者單位：內蒙古大學公共管理學院）