義務教育財政保障機制研究：文獻綜述

農村稅費改革后，“以縣為主”的農村義務教育管理體制面臨諸多新問題困擾，構建新時期農村義務教育財政保障機制已成為一項緊迫課題。為此，國內學者做了大量有益的探索性研究，為國家新農村義務教育經費保障機制的建立奠定了理論基礎。

一、對我國義務教育財政體制內在缺陷的研究

改革開放后，我國義務教育財政體制的設計較以前有了很大調整，也符合我國漸進式改革的國情，但由于體制本身的缺陷，導致快速發展中的我國農村義務教育面臨很大的困境。

（一）義務教育財政的管理重心偏低

1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》確立分級辦學制度，將基礎教育經費支出的責任交給地方。早在1994年，袋景州就指出我國的義務教育財政體制“在管理的分散上走得太遠”，不利于教育的均衡發展。韓民(2001)也通過對義務教育財政體制現存問題的分析，指出縣鄉政府的負擔過重。

國務院發展研究中心“縣鄉財政與農民負擔”課題組（2002）在對農村學校抽樣調查后指出，在農村義務教育資金投人比例中，中央政府、省和地區(包括地級市)、縣和縣級市、負擔總計為22%，而基層財政財力最弱的鄉鎮卻負擔了全部的78%，所以鄉一級教育經費不足最為突出。具體表現為：第一，農村中小學教師工資不能按時發放；第二，農村中小學的基本辦學條件得不到保障；第三，農村中小學建校債務負擔沉重；第四，中小學亂收費屢禁不止。其主要原因是政府沒有承擔足夠的教育財政責任(王善邁，2002)。

（二）我國義務教育財政的預算級次偏低

預算級次越低，財政經費的數量相對彈性就越大，越缺乏透明性。針對教育財政級次偏低的問題，有些學者呼吁提升教育經費的級次，實行教育經費預算單列(王善邁，1991)，以便于對教育經費進行獨立核算和有效的項目管理。李宏英、張維紅（2005）也指出，教育經費預算在政府預算科目中級次較低，使人大以及社會公眾無法充分了解教育經費預算的數額和內容，教育經費預算缺乏透明度，導致各方面對教育經費的監督流于形式。

二、對我國義務教育發展困境的研究

上述義務教育財政體制的內在缺陷形成農村義務教育發展的兩大難題：一是經費存在巨大缺口；二是教育發展不平衡。

（一）對農村義務教育經費缺口的研究

據陳錫文、韓俊、謝揚等人(2002)在湖北、江西和河南的調查，由農民直接負擔的教育投入占到了各縣教育經費的40%左右，即農民直接負擔了因政府投人不足留下的義務教育經費缺口，從而出現了政府投資主體的缺位和錯位，加重了農民負擔。

高波、廖紅豐（2005）指出制約農村義務教育發展的最突出問題就是經費不足，稅費改革后，缺口進一步加大，農村辦學體制與農村財稅體制的矛盾日益顯露。蔡紅英（2005）從保證農村中小學正常運轉的角度，提出了農村義務教育最低經費需求及最低財政保障標準問題，并結合調研案例對縣級財政保障能力及財力缺口如何計算，作了較為詳實的實證分析。王軍、范義敏（2005）運用西方經濟學的供需分析理論和新制度經濟學的制度理論，對農村義務教育經費缺口的經濟學原因進行分析。

（二）對義務教育發展不平衡的研究

北京師范大學教育經濟研究中心（2000）以省級單位為對象，對近十年中國教育財政進行了統計分析，論證公共教育資源在地區間分布的不平衡性。杜育紅(2000)運用新古典經濟學和發展學派的范式所進行的研究，也得出了同樣的結論，并指出在解決地區間義務教育差異上，中央政府負有不可推卸的責任。

蔣鳴和等人(蔣鳴和，徐堅成，王紅，1997)以縣級單位為對象，對我國491個貧困縣的教育財政與初等教育成本進行了分析。結果表明：貧困縣農村小學生均教育支出與全國農村平均水平仍有明顯差距，并應用多元統計分析對貧困縣的成本構成與全國平均結構進行比較，發現三項主要成本指標與全國平均值均有顯著差異。

三、對義務教育財政體制的國際比較研究

從上世紀80年代起，學者們就開始對教育財政進行國際比較。指出國家應大幅度增加教育投資，擴大公共教育經費在國民生產中的比重（陳良，1992；秦宛順，厲以寧，1992)。提出要使義務教育穩步發展，政府公共投資應成為絕對財源；義務教育公共投資體制并非一定遵循“主管者負擔”的原則，而是由各級政府共同負責，合理分擔，且公共投資主體的重心不宜過低；保障義務教育教師工資的責任應當適當集中(陳國良，2000；高如峰，2003)，許多國家在實行城市和農村一體化的教育投資政策的同時還對邊遠農村地區制定了一些特別扶持制度，在經費投資方面給予特別支持，從而保障農村處境不利群體義務教育的發展，實現義務教育發展的相對均衡化（ 趙麗霞，武在爭，2005）。

對義務教育財政體制的國際比較研究，大多立足于靜態描述，即主要是一種目標模式或成熟階段的描述。潘璐（2005）在分析我國義務教育投資狀況的基礎上，借鑒美國、法國經驗，探索我國義務教育投資的長效保障機制。胡蘋（2005）對韓國義務教育財政經費投入的經驗及啟示做了專門論述。楊亞敏（2005）對中美農村義務教育財政投資體制進行了比較與借鑒。“完善農村義務教育財政保障機制課題組”（2005）重點考察了不同國家相似發展階段政策實施的連續過程與效果，對樣本國家的義務教育財政體制進行了連續、動態和深入的

研究。

四、對義務教育財政管理體制創新的研究

由于我國教育財政管理體制設計上的缺陷，致使我國義務教育，特別是農村義務教育陷入了極大的困境，為走出困境，對農村義務教育財政管理體制創新的探索成為必要。早在1995年，蔣鳴和就提出應“完善縣、鄉、村三級辦學，縣鄉兩級管理，以縣為主的管理體制”、“建立和完善中小學教師工資發放機制，要把中小學教師工資全額納入財政預算，不留缺口。” 胡平平、張守祥（2004）通過對安徽省10個縣的縣級財政個案分析，指出當前縣級財政收支失衡情況嚴重，絕大多數縣級財政沒有能力保障農村義務教育對經費的最基本需求。應盡快建立健全新的農村義務教育投入保障機制，合理調整中央和省級財政支出結構，切實加大中央和省級財政對農村義務教育的投資責任。

馬國賢（2003）從制度經濟學和公共財政原理出發，提出建立以“委托制”為基礎的“縣級辦學，多級政府分擔經費”的農村義務教育辦學體制。就具體制度設計而言，馬國賢指出，農村義務教育轉移支付應當是一項由一般補助和專項補助相結合的系統工程，必須通過一般轉移支付解決好中西部地區縣級政府的基礎財力問題，同時用專項轉移支付來解決教育經費；并按“缺口理論”建立補助模型，對生均標準“底線”進行了測算（丁建玉，2005）。提出，中央、省在考慮轉移支付時，要加大對貧困地區的扶持力度，按照科學、規范、透明和實事求是的原則設立貧困地區義務教育基金，從根本上解決農村義務教育資金的投入問題。

謝家訓（2004）指出，只有將義務教育投入體制與管理體制分開，經費投入以高級政府財政為主（如以省甚至以中央為主），而管理仍應以縣為主，才能解決農村義務教育經費保障問題。曠乾（2004)也提出必須打破“主管者負責”的原則，并提升義務教育公共投資的重心，建立以省級政府為投資主體的教育投資格局。曲紹衛，陳東生（2005）從義務教育投資集權與分權的互動制衡、優勢互補、利益共享的新視角出發，提出國家對教育投資和管理的權限不應是“平行下位移動”，而應是以地方分權為主體和國家集權調控交互運作的有效機制。

五、稅費改革后，對完善義務教育財政投入保障機制的研究

（一）調整財政教育支出結構，增加對義務教育的投入

很多學者應用現代公共財政論對農村義務教育進行了公共產品定位，得出結論：與其他教育層次相比，義務教育主要是政府的責任，更應當由政府財政支出作為保證(郭忠孝、楊 陽，2005；李曉多，2005；張立華，2005）。只有切實強化中央及地方各級財政的支持和投入力度，中國農村義務教育才會改變目前的弱勢狀況。目前，政府對教育投資的結構失衡，首先突出地表現為三級教育結構不合理，高等教育經費增長顯著快于中等教育和初等教育(宋文獻，2005)。

近年來，中央財政通過專項資金的方式不斷加大對農村義務教育的投入力度，采取了許多措施，在一定程度上緩解了我國農村義務教育面臨的困境，但它的作用也是有限的。從現行轉移支付制度的運行效果來看，我國省人均義務教育財政支出的基尼系數逐年增大，說明我國的一般性教育財政轉移支付與均等化的要求相悖(王善邁，2001)，因此，建立規范的義務教育專項轉移支付制度迫在眉睫（陳曦，2005）。李祥云、范麗萍（2004）以湖北為例，對費稅改革后農村義務教育最低保障財政需求和縣義務教育財政供給能力進行了分析。實證結果顯示：不少縣尤其是農業大縣僅靠自身財力無法滿足義務教育最低保障財政需求，迫切需要中央和省加大義務教育財政轉移支付力度。

（二）明確各級財政的義務教育投入職責

“完善農村義務教育財政保障機制”課題組（2005）指出，農村義務教育經費投入體制困境的癥結在于各級政府之間財權與事權的不對稱，其核心在于義務教育經費分擔與保障機制的不合理，即不同層級政府農村義務教育經費投入責任與相應的保障能力，缺乏明確而規范的制度基礎。這種財權與事權不對稱最終通過投入不足而集中反映出來，并引發其他一系列問題。因此，必須明確各級政府對農村義務教育的責任，盡快建立和完善規范的義務教育經費合理分擔體制（戴建國2005)。上移農村義務教育投入的重心，合理調整中央和省級財政支出結構，提高二者對義務教育投入的比例（唐文博，2005）。

高如峰（2005）根據各級政府的財政能力，對三類地區中央和地方各級政府承擔農村義務教育各項經費的財政責任分工提出具體建議方案，并依據此建議方案，對三類地區各級政府分擔農村義務教育預算內最低保障經費的數額及其比例關系做模擬測算，據此對建議方案的合理性做出基本判斷。

王振東（2005）根據財力與財權相一致的原則，提出方案：中央財政和地方財政應各自負擔財政性義務教育經費投入的50%左右。并將投入職責具體劃分為：（1）中央財政負責義務教育教師基本工資；（2）地方財政負責義務教育教師基本工資之外的其他投入。其中，省、地(市)兩級財政負責支付教師基本工資之外的個人部分；縣級財政負責事業性經費的公用部分和基本建設經費。

為消除地區經濟發展不平衡對義務教育發展的不利影響，實現義務教育經費的平等配置。宋文獻（2005) 主張實行義務教育財政投資的差別對待政策：東部地區仍維持現行的以縣級財政投入為主的格局；對中部地區，中央和省級政府要加大轉移支付，建立以省為主的財政投入體制；西部地區，建立以中央財政為主的投資體制。張軍鳳、王銀飛（2005）也提出建立三種義務教育財政分擔機制：經濟發達地區，地方在義務教育財政投入上應負主要責任，實行“以省市為主”的投入體制；對于城鎮化水平較高的少數縣級地區，應實行“以縣為主”的投入體制；在經濟欠發達省市應實行“以中央和省市為主”的投入體制，建立中央和省市合理的財政分擔比例。

召鋒（2005）提出按各級政府的財政能力分配義務教育經費承擔份額：將人員經費歸入中央、省、地、縣四級政府分擔；基建費、公用經費由縣鄉兩級政府分擔。還應注意地區差別，建立符合不同類型地區的農村義務教育財政分擔體制。如：在東部省份，農村義務教育投入按生均成本進行分擔；在中部地區，農村義務教育投入按人均GDP進行分類分擔；在西部欠發達地區，農村義務教育按經費需求的性質進行分擔；在特別貧困的地區，農村義務教育投入完全由中央和省級財政分擔。

（三）多渠道籌措義務教育經費

面對農村稅費改革造成的巨大缺口，解決農村義務教育經費問題，單純依靠財政撥款來彌補顯然是不現實的，我們必須探索多種籌資渠道。我國是窮國辦大教育，在經費投入渠道上應該廣開門路，吸納更多的資金用于農村義務教育，可考慮采用社會捐助、開征教育稅、教育儲蓄貸款、教育基金、教育彩票和教育公債的方式彌補農村義務教育經費的不足（伍 紅，2005；黃杰，2005；紀晗，2005；楊燕英、鄧安，2005；高波、廖紅豐，2005）。

此外，王軍（2005）還提出：應當在基礎教育領域引入市場競爭機制。吸引民間投資辦學，將有助于增加基礎教育供給量，減輕公立學校就學壓力，強化基礎教育領域的競爭。此外，在基礎教育領域實行教育券制度，有助于吸引民間投資，并能在該領域引入市場競爭機制。

（四）義務教育經費投入法治化

黃杰（2005）指出：從各地執行情況看，義務教育經費來源不穩定，隨意性大。法律法規應明確規定財政性教育經費支出占財政總支出的比例。召鋒（2005）提出有必要制定一部專門的《義務教育投入法》，對各級政府用于義務教育的財政比例份額都予以明確規定，讓義務教育實施的直接主體———縣級政府作為法人主體。王軍（2005）也提出應制定并實行《義務教育經費法案》，以規范教育經費的投入、使用和監督過程。胡平平（2005）提出：應通過立法，對各級政府尤其是中央和省一級政府的教育財政責任進行規定，使教育經費的籌集、負擔、分配、使用有法可依，責任明確。

（五）加強義務教育支出管理，提高資金使用效率

呂麗艷、袁桂林（2005）通過對東北實行稅費改革的某農業縣進行為期半年的調查研究表明，農村義務教育經費的投入和支出使用狀況中存在諸多問題。產生這些問題的深層次原因主要有：稅費改革難以擺脫“黃宗羲定律”，國家的管制政策是教育投入不足的宏觀背景；分稅制財政體制使脆弱的縣財政重負難堪，誘使各種違章操作。

李宏英、張維紅（2005）指出由于教育的事權與財權分離，教育部門無法做到合理分配和利用教育經費實現教育的發展規劃，常常導致一方面教育投入嚴重不足，另一方面又存在義務教育資源利用率的低下與浪費現象。馬國賢（2005）指出，農村義務教育投入保障，不僅是給錢的問題，還需要運用績效評價的支出管理方式，建立以教育質量為中心的義務教育績效評價機制，將評價結果列入各級政府政績，這樣才能促進地方投入。此外，還需改革目前的義務教育撥款模式，采用以績效管理為中心的撥款制度，提高資金使用效率。

上述國內學者的各種研究表明，農村義務教育的經費保障問題，絕非簡單地增加投入就可以解決。若沒有體制上的改革，任何一級政府都無法簡單通過增加投入來實現對農村義務教育問題的整體性、長效性解決。2005年末，國務院下發《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》指出，“從2006年開始，國家準備用5年時間，逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，構建起農村義務教育經費保障的新機制。”這次政策調整，正是從教育財政體制入手，有針對性地制定解決方案，有計劃、分步驟地推進改革，從而逐步建立起責任明確、合理分擔、穩定增長的農村義務教育經費保障機制。