中國電信業(yè)競爭與規(guī)制

摘要：在開放背景下，尤其是在中國加入WTO后，面對國外競爭壓力，重構中國電信業(yè)產(chǎn)業(yè)組織結構，促進有效競爭的同時，建立與完善其政府規(guī)制體系至關重要。本文在研判中國電信業(yè)在信息經(jīng)濟時代產(chǎn)業(yè)屬性的變化并分析中國電信業(yè)現(xiàn)行的管理體制存在的問題的基礎上，借鑒波特競爭模型分析了中國電信市場目前的競爭格局與特點。最后，提出了完善規(guī)制體系的一些政策建議：組建與完善規(guī)制機構、制定科學合理的資費政策，從非對稱規(guī)制到對稱規(guī)制，制定公平、透明的互聯(lián)互通政策，以提高對電信業(yè)規(guī)制的水平與質量，促進中國電信業(yè)的良性發(fā)展。

關鍵詞：中國電信業(yè)的產(chǎn)業(yè)屬性管理體制波特競爭模型 規(guī)制

電信業(yè)一直被認為是具有典型的規(guī)模經(jīng)濟、范圍經(jīng)濟和固定成本較大沉淀性的自然壟斷產(chǎn)業(yè)，因此一直成為政府部門、理論界、學術界關注的焦點。20世紀90年代以來，我國的電信事業(yè)取得了飛速的發(fā)展，然而，隨著信息化和知識經(jīng)濟時代的到來，我國電信業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了增長速度下降與后勁乏力的趨勢，究其原因是運營體制與管理體制影響了其良性發(fā)展。因此，在未來的若干年內(nèi)，改革與突破創(chuàng)新將成為電信業(yè)發(fā)展的主旋律，尤其在中國加入WTO的背景下，面對國外電信企業(yè)的進入威脅，如何促進電信業(yè)有效競爭，正確研判電信業(yè)的產(chǎn)業(yè)屬性，重構電信業(yè)產(chǎn)業(yè)組織，建立與完善政府規(guī)制體系，提升電信業(yè)的產(chǎn)業(yè)國際競爭力成為這一時期的重要課題。

一、中國電信業(yè)的產(chǎn)業(yè)屬性及管理體制現(xiàn)狀

（一）電信業(yè)的產(chǎn)業(yè)屬性———中國電信業(yè)改革的理論基礎

古典經(jīng)濟學認為，包括電信產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的基礎設施行業(yè)（鐵路運輸、電力、煤氣、自來水等）為自然壟斷產(chǎn)業(yè)。所謂自然壟斷是指，在某些行業(yè)，一家企業(yè)能夠比兩家或更多的企業(yè)以更低的生產(chǎn)成本生產(chǎn)市場所需的產(chǎn)品的現(xiàn)象。電信業(yè)之所以被視為自然壟斷產(chǎn)業(yè)的重要原因是其顯著的規(guī)模經(jīng)濟特性。電信業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟性表現(xiàn)在電信業(yè)的初始投資巨大，但其單位成本隨著消費者數(shù)量的增加而遞減。

形成電信業(yè)自然壟斷的另一重要原因是范圍經(jīng)濟特性，即在現(xiàn)有業(yè)務上追加新業(yè)務的聯(lián)合成本要低于單獨提供新業(yè)務的成本。這一點可以從電信網(wǎng)上實現(xiàn)傳真業(yè)務的例子來理解。

正是基于對電信業(yè)基本特性與自然壟斷產(chǎn)業(yè)屬性的認定，許多國家在最初時只允許一家電信企業(yè)進行經(jīng)營。我國也不例外，在聯(lián)通進入前就只有中國電信經(jīng)營電信業(yè)務。

然而，這種自然壟斷屬性并不一定是可持續(xù)性的，自然壟斷性并不是電信業(yè)天然的或永久性的特性。因為規(guī)模經(jīng)濟或弱可加性與企業(yè)或行業(yè)的技術水平與需求規(guī)模密切相關，技術進步和需求規(guī)模的擴張都可能使得自然壟斷性消失。

1.市場需求的變化將導致自然壟斷的崩潰。下圖中AC1是單個企業(yè)的平均成本曲線，AC2為兩個企業(yè)共同生產(chǎn)時的平均成本曲線。Q1是獨家生產(chǎn)條件下的最佳經(jīng)濟規(guī)模，Q*是滿足成本部分可加性的極限點，2Q1是兩個企業(yè)共同生產(chǎn)條件下的最佳經(jīng)濟規(guī)模。當需求曲線為D1時，在產(chǎn)量未超過Q1 的情況下與平均成本曲線相交，形成規(guī)模經(jīng)濟基礎上的自然壟斷；需求曲線為D2時，在產(chǎn)量超過Q1的規(guī)模不經(jīng)濟的情況下與平均成本曲線相交，但由于產(chǎn)量仍未超過Q*，因此成本部分可加性基礎之上的自然壟斷仍然成立；在需求曲線為D3時，在產(chǎn)量超過計劃Q*這一滿足成本部分可加之極限點的情況下與平均成本曲線相交，此時自然壟斷不再成立，雙頭壟斷則成為有效的市場結構。

2.技術水平的變化。技術進步對電信業(yè)的自然壟斷特性的弱化作用表現(xiàn)為：一方面，技術進步使企業(yè)生產(chǎn)成本，特別是固定資本投入大幅度降低。技術創(chuàng)新直接導致成本曲線下降，使自然壟斷喪失存在基礎。新進入者不需過去那么多資金就能進入該行業(yè)，大大降低了行業(yè)的進入壁壘，從而為引入競爭創(chuàng)造了必要條件。隨著光纖、衛(wèi)星、微波等新技術的發(fā)展和不斷投入商業(yè)應用，由于相對較低的固定成本，長距離電話服務不再是自然壟斷，正逐漸向競爭性市場結構轉變。另一方面，技術進步使生產(chǎn)與傳輸?shù)囊?guī)模經(jīng)濟效應趨于弱化。企業(yè)的最佳生產(chǎn)規(guī)模會隨著規(guī)模技術的發(fā)展而不斷變化。技術的變化既可以擴大企業(yè)的最佳生產(chǎn)規(guī)模，從而使原來競爭性的領域產(chǎn)生自然壟斷性，也可以降低企業(yè)的最佳生產(chǎn)規(guī)模，從而使原來自然壟斷性領域產(chǎn)生競爭性。技術的應用突破了原有技術基礎，形成了原有技術的替代，使基于原技術基礎之上形成的規(guī)模經(jīng)濟效應趨于減弱。近20年來，電信業(yè)在交換臺、傳輸和服務設備等方面有了明顯的技術進步，形成了與以往的大規(guī)模網(wǎng)絡系統(tǒng)相對抗的新的高效小規(guī)模網(wǎng)絡系統(tǒng)。

（二）中國電信業(yè)的管理體制的現(xiàn)狀

由于電信業(yè)的產(chǎn)業(yè)特征的變化，電信業(yè)的自然壟斷邊界也相應發(fā)生了變化，政府規(guī)制者必須根據(jù)本國的技術、經(jīng)濟狀況，隨電信市場結構的改變而制定相應的規(guī)制政策。但我國現(xiàn)行的管理體制與運營體制成為阻礙我國電信業(yè)進一步發(fā)展的制約因素。

1.由于目前我國電信規(guī)制機構的不健全與規(guī)制制度的不完全，難以對電信業(yè)實施有效的指導與監(jiān)督。

我國電信市場目前的監(jiān)管對電信市場發(fā)展起到了一定作用，但隨著電信市場發(fā)展，現(xiàn)有的市場監(jiān)管卻更多地暴露出與電信市場的不相適應：一是規(guī)制權能分散。目前我國電信行業(yè)的監(jiān)管機構在中央一級設在信息產(chǎn)業(yè)部，負責運營商的牌照發(fā)放和電信運營商互聯(lián)互通一類的經(jīng)營性監(jiān)督以及號碼管理；在各省（區(qū)）、市級設在通信管理局，負責當?shù)氐氖袌龉芾怼；A電信業(yè)務的市場準入權與電信運營商的業(yè)務定價權在國家發(fā)改委。由于我國電信業(yè)迅速發(fā)展，這種分權式的監(jiān)管體制已經(jīng)不能適應我國電信業(yè)的發(fā)展需要。二是規(guī)制制度不完善，不能對電信市場提供有效指導。雖然我國相繼出臺了一系列的電信法規(guī)，如《電信條例》《電信網(wǎng)間互聯(lián)爭議處理辦法》等，但隨著電信業(yè)的發(fā)展，特別是加入WTO后，原有的許多法規(guī)已不相適應，因此按照國際電信貿(mào)易服務的規(guī)則和要求，修改完善現(xiàn)有的法規(guī)、廢除和國際規(guī)則相抵觸的規(guī)定已是迫在眉睫。

2.電信監(jiān)管機構回歸公平，任重道遠

近年來，各國電信監(jiān)管體制的發(fā)展趨勢是建立獨立、專業(yè)的電信管制機構，其基本目的是避免市場監(jiān)督部門的角色錯位和職能干擾，以最大限度發(fā)揮專業(yè)化監(jiān)督的效率。我國電信業(yè)在聯(lián)通加入之前，一直是由一個獨立企業(yè)———中國電信獨家壟斷經(jīng)營，郵電部是中國電信總局之上的行業(yè)主管部門，但實際上，郵電部是中國電信總局的所有者，并且，郵電部與電信總局在職能與機構上互有交叉，是一個政企不分的體制。由于管制機構難以中立，郵電部在規(guī)制、監(jiān)督過程中，常常偏向“中國電信”。1998年3月，我國進行了政府機構改革，在原郵電部、電子部的基礎上建立了信息產(chǎn)業(yè)部，“中國電信”與“聯(lián)通”劃歸其監(jiān)督。這樣一來，管制機構有了中立的希望，但目前監(jiān)管機構面臨最大的挑戰(zhàn)在于法律制度的不完備以及監(jiān)管能力的不足（特別是專業(yè)技術人才與財政資源的匱乏）。如果不能及時在體制上給予解決，可能影響到改革目標的實現(xiàn)與電信業(yè)的健康發(fā)展。

3.非對稱管制政策幫助進入者成長

所謂非對稱管制，是對屬于壟斷地位的公司進行嚴格的管制，而對于處于非壟斷地位的公司與新公司，給予政策優(yōu)惠，實行寬松或簡化的管制。

當聯(lián)通剛被引入電信市場的時候，由于其實力的弱小，難以與中國電信抗衡，因而處于明顯的競爭劣勢，無法達到打破壟斷，引入競爭的預期目的。正是在這一背景下，聯(lián)通被允許以低于中國移動10%~20%的資費與中國移動競爭。在聯(lián)通重組的一年半時間里，聯(lián)通移動通信市場份額已由原來不足5%上升到26.3%，利潤由原來微不足道上升到占移動通信市場利潤的11%，從而較快成為電信市場的主導運營商。

但是加入WTO后，新的市場進入者主要是外商投資企業(yè)，在這種情況之下，繼續(xù)非對稱管制模式，不利于建立真正的公平競爭環(huán)境。

二、中國電信業(yè)的波特競爭模型

美國哈佛大學商學院教授邁克爾·波特所創(chuàng)立的產(chǎn)業(yè)競爭模型，一個產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的競爭狀態(tài)取決于五種基本競爭作用力，即現(xiàn)有企業(yè)之間的競爭、行業(yè)進入者的威脅、購買者的議價力量、供應商的議價力量、替代品或替代服務的威脅，這些力量共同決定了該產(chǎn)業(yè)的競爭狀態(tài)與競爭效率。在波特看來，潛在進入者的威脅對現(xiàn)有企業(yè)提出了限價、讓利的要求，并左右著現(xiàn)有企業(yè)的投資決策行為，使其為阻止進入進行投資；供應商的競爭能力影響現(xiàn)有企業(yè)的原材料成本與其他 投入，從而影響利潤；購買者要求高質量、低成本的服務，這種競爭能力影響企業(yè)的價格行為、技術創(chuàng)新行為；替代品“取而代之”的威脅，也影響現(xiàn)有企業(yè)的營銷、價格、創(chuàng)新行為。所以即使在壟斷程度很高的自然壟斷產(chǎn)業(yè)，這些競爭因素也可以成為企業(yè)提高質量、改善服務、降低價格的壓力與動力。

（一）競爭者

1.價格策略。目前，國內(nèi)電信企業(yè)的競爭主要還是體現(xiàn)在價格上。這也是與我國消費者的實際密切相關的。如在我國電話用戶每月的電話費占到月收入的5%-10%，此外，我國城鄉(xiāng)發(fā)展懸殊，地區(qū)發(fā)展不平衡，對于大多數(shù)家庭和用戶而言，價格仍然是電話用戶獲取電話服務的首要考慮因素。

這一策略突出表現(xiàn)為電信市場價格大戰(zhàn)。價格大戰(zhàn)的主要手段既有電信企業(yè)在國家允許的范圍內(nèi)，給用戶提供的價格優(yōu)惠，又以形形色色的促銷手段來降低電信業(yè)務資費，如各類電話卡打折，各種超值資費“套餐”，互聯(lián)網(wǎng)寬帶包月消費等。

2.產(chǎn)品策略。運營商在ARPU（每用戶平均消費）值下降的情況下，為爭奪用戶，紛紛迅速開發(fā)與部署數(shù)據(jù)業(yè)務。2000年12月1日，中國移動正式推出“移動夢網(wǎng)”業(yè)務，開創(chuàng)了我國數(shù)據(jù)業(yè)務的新局面。現(xiàn)在中國移動已經(jīng)建立了短信SMS，彩信MMS，WAP，IVP（音信互動業(yè)務），JAVA五大業(yè)務平臺。與移動夢網(wǎng)相對應的是，中國聯(lián)通推出了“聯(lián)想無限”，而且中國聯(lián)通和韓國SK電訊的合資公司也2004年3月掛牌成立，這家公司主要從事數(shù)據(jù)的業(yè)務開發(fā)與提供。

（二）潛在進入者

由于國家對新進入者的管制，來自國內(nèi)的新進入威脅基本沒有或是微不足道。但是，電信市場對民營資本開放是必然趨勢，這一威脅在今后的幾年將會出現(xiàn)。

目前，構成我國電信企業(yè)的最大威脅是電信市場開放后的國際電信市場巨頭進入和激烈競爭，這些企業(yè)較我國電信企業(yè)在企業(yè)規(guī)模、技術能力、經(jīng)營管理能力、資本運營能力等方面具有較大優(yōu)勢，這些企業(yè)將給中國電信業(yè)未來發(fā)展帶來巨大挑戰(zhàn)。

（三）供應商

目前我國已形成了一批具有較強競爭力的通信設備企業(yè)，如首信、大唐、華為、中興等。這些企業(yè)不僅生產(chǎn)通信設備，而且還提出了完全符合國際電聯(lián)對第三代移動通信基本要求的TD-SCDMA方案，從而為中國移動通信的制造業(yè)和運營業(yè)創(chuàng)造了良好的發(fā)展機遇。20世紀80年代初，世界主要的無線通信設備生產(chǎn)公司，如愛立信、諾基亞、摩托羅拉、朗訊等已開始進入中國，并與國內(nèi)相關企業(yè)合資，逐步擴大其在中國的市場份額。這些情況表明我國的通信設備市場已形成充分競爭的局面。

（四）消費者

電信業(yè)的消費與進入和退出壁壘最低，因此，消費者所具有的討價還價能力也最強。在電信消費者的競爭力下，各電信企業(yè)的產(chǎn)品質量、服務質量、消費讓利都有比較明顯的提高，如手機保換、免費贈送手機、電話卡打折等活動十分頻繁。據(jù)信息產(chǎn)業(yè)部電信管理局２００２年向社會公布的資料顯示，我國電話業(yè)務用戶滿意度指數(shù)為７６．９分，接近“較滿意”水平（８０分以上），其中固定電話用戶滿意度指數(shù)為７９．７分，移動電話用戶滿意度指數(shù)為７４．５分，互聯(lián)網(wǎng)接入業(yè)務用戶滿意度指數(shù)最低，為６４．１。可以看出，電信行業(yè)經(jīng)過引入競爭、電信重組、加強監(jiān)管的系列改革，服務水平有了快速提升。

（五）替代品

隨著技術進步尤其是信息技術的飛速發(fā)展，國際上出現(xiàn)了電話網(wǎng)、計算機網(wǎng)、有線電視網(wǎng)相互滲透、相互融合的大變革。雖說現(xiàn)階段國內(nèi)還未出現(xiàn)，但目前廣電企業(yè)正在加緊建設和改造有線電視主干網(wǎng)，希望將其改造為以寬帶無交換多媒體為主要標志的第二代高速互聯(lián)網(wǎng)，一旦管制機構放松對固定電話業(yè)務市場的進入限制，廣電可以依靠其現(xiàn)成的網(wǎng)絡資源優(yōu)勢成為電信業(yè)的一個新興力量。

三、中國電信產(chǎn)業(yè)的規(guī)制：政策建議

在促進電信產(chǎn)業(yè)競爭的同時，實現(xiàn)對中國電信產(chǎn)業(yè)的有效管理，需構建電信產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制體系，以促進電信產(chǎn)業(yè)的規(guī)范發(fā)展，提升產(chǎn)業(yè)競爭力。

（一）組建與完善規(guī)制機構

根據(jù)目前電信市場狀況，我國規(guī)制機構的主要目標是提高電信市場的效率，因此規(guī)制方式從目前以行政直接干預為主逐漸過渡到以法律、經(jīng)濟規(guī)制和社會規(guī)制為主。

規(guī)制機構設置上，應考慮國際電信市場“三網(wǎng)合一”的發(fā)展趨勢，對目前的規(guī)制機構進行重組，可以考慮將電信產(chǎn)業(yè)與廣電產(chǎn)業(yè)的規(guī)制職能合并，建立類似美國聯(lián)邦通訊委員會（FCC）的獨立規(guī)制主體。規(guī)制機構應按照精簡、統(tǒng)一效能的原則，轉變職能，理順關系，避免交叉重復，提高規(guī)制效率。

規(guī)制功能的保障上，應盡快制定《電信法》，用法律加強對規(guī)制機構和被規(guī)制企業(yè)的監(jiān)督約束。同時，規(guī)制機構和相關部委需要盡快制定和完善加入WTO后的電信法律法規(guī)，為電信運營提供法律依據(jù)。涉及價格、投資、產(chǎn)品、質量等方面的經(jīng)濟性規(guī)制和涉及消費者權益方面的社會性規(guī)制以及普遍服務制度需要盡快制定與完善。

（二）從非對稱管制到對稱管制

電信業(yè)在引入競爭的初始階段，由于在位者與新進入者實力懸殊，難以形成有效競爭格局，因此需要借助非對稱管制，增強新進入者的實力與競爭力。但非對稱管制本身是一種扭曲的政策，有其不可克服的歷史局限性，因此世界上許多國家都在實施非對稱管制政策時，都明確規(guī)定了取消這些政策的期限或條件。如美國對ATT公司的非對稱管制到1996年結束，歷時12年。我國的非對稱管制要考慮兩個因素：一是競爭者的實力。由于中國電信業(yè)的競爭格局已基本形成，每一領域基本上有兩個勢均力敵的電信企業(yè)。如果再實行非對稱管制，就會從促進市場競爭轉變?yōu)楸Ｗo個別集團的利益，妨礙公平競爭。二是 按照世貿(mào)組織協(xié)議，在全面開放電信市場后，繼續(xù)實行非對稱管制顯然有悖世貿(mào)組織規(guī)則。

（三）制定公平合理、透明的互聯(lián)互通政策

我國已經(jīng)制定了《電信網(wǎng)互聯(lián)管理暫行規(guī)定》與《公用電信網(wǎng)互聯(lián)管理規(guī)定》，但由于未有互聯(lián)互通標準，因此該辦法沒有多大的約束力。再則，現(xiàn)階段6大運營商都是國有企業(yè)，其資產(chǎn)與經(jīng)營人利益無關。因此目前采用罰款的數(shù)量、手段都觸不到運營商的個人利益。從世界各國的行業(yè)監(jiān)管情況看，對妨礙互聯(lián)互通的行為正呈現(xiàn)加重處罰的趨勢，其中有諸多值得借鑒的地方。我國的特殊性在于解決互聯(lián)互通問題實在處理國有企業(yè)之間的利益分配問題。因此，在實施行政管理手段的同時輔之經(jīng)濟措施，如對妨礙互聯(lián)互通的企業(yè)領導人實行行政處罰、免職、撤職比罰款的效果更好。

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