試論民本政府成長(zhǎng)的法治邏輯

摘要：建立一個(gè)以人民利益作為出發(fā)點(diǎn)和歸宿的民本政府是我國(guó)政府改革和發(fā)展的基本方向和目標(biāo)。權(quán)力依法民賦是民本政府的生成基礎(chǔ)；依法權(quán)用于民是民本政府成長(zhǎng)的生命活力；以法治化責(zé)任矯正偏軌的權(quán)力行為是民本政府成長(zhǎng)的必備條件。

關(guān)鍵詞：民本政府；以民為本；法治邏輯

中圖分類號(hào)：D920．0

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-0544(2006)07-0108-03

溫家寶總理在2004年5月《政府工作報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)指出：“政府的一切權(quán)力都是人民賦予的，必須對(duì)人民負(fù)責(zé)，為人民謀利益，接受人民的監(jiān)督。”“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償。”這表明：建立一個(gè)以人民利益作為出發(fā)點(diǎn)和歸宿的民本政府已成為我國(guó)政府改革與發(fā)展的基本方向和政治目標(biāo)。盡管我國(guó)政權(quán)的人民性質(zhì)不容置疑，但塑造真正的民本政府仍是一項(xiàng)艱巨的系統(tǒng)工程，涉及政策、道德、制度各個(gè)方面。本文試從法治角度對(duì)民本政府成長(zhǎng)邏輯作出分析論證，以期對(duì)我國(guó)民本政府及相關(guān)法治建設(shè)提供有益建議。

一、權(quán)力依法民賦：民本政府的生成基礎(chǔ)

人類權(quán)力由何而來(lái)，這是許多思想家頗為關(guān)注的問(wèn)題，也存在多種關(guān)于權(quán)力來(lái)源的觀點(diǎn)。自然法學(xué)思想家將權(quán)力來(lái)源歸于自然，神學(xué)家認(rèn)為權(quán)力源于上帝的創(chuàng)造，但影響最大的當(dāng)屬近代啟蒙思想家的社會(huì)契約論。社會(huì)契約論認(rèn)為，人們?yōu)榱舜_保生命、財(cái)產(chǎn)的安全不受威脅，便訂立契約，把屬于自己的部分權(quán)力讓渡給社會(huì)，“交由他們中間被指定的人來(lái)專門(mén)加以行使，而且要按照社會(huì)所一致同意的或他們?yōu)榇四康亩跈?quán)的代表所一致同意的規(guī)定來(lái)行使。……，政府和社會(huì)本身的起源也在于此”。盧梭認(rèn)為，“政府只不過(guò)是一種代理機(jī)構(gòu)，作為主權(quán)者的人民可以按照其意志廢除、限制或變更它。公共權(quán)力的保管人并不是人民的主人，只不過(guò)是人民的辦事員罷了。……政府的存在乃是主權(quán)者的恩賜。”既然政府權(quán)力源于民賦，政府權(quán)力應(yīng)當(dāng)是為民眾謀福利的政府。但是，由于階級(jí)局限性，他們所指的人民無(wú)論在理論還是實(shí)踐上都并非真正指廣大勞動(dòng)人民，因?yàn)樗麄兯粲醯拿裰鞴埠蛧?guó)只能表現(xiàn)為資產(chǎn)階級(jí)民主共和國(guó)。因此，真正民本政府不可能生成。

社會(huì)主義政權(quán)的確立，尤其是社會(huì)主義憲法的頒布使真正的民本政府的生成具備了前提。我國(guó)《憲法》第二條明確規(guī)定，“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。”第三條又規(guī)定，“全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。”“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。”由此可見(jiàn)，政府的權(quán)力來(lái)源于人民，人民與政府的關(guān)系是委托與被委托的關(guān)系，政府為民眾服務(wù)是一種義務(wù)和責(zé)任，而不是恩賜。國(guó)家根據(jù)人民的意志，并依法定程序，產(chǎn)生出能夠代表人民意志的國(guó)家權(quán)力主體來(lái)管理國(guó)家，行使其管理社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)力。同樣，作為代理方的政府，必須遵從委托方——民眾的意愿，為民眾服務(wù)，對(duì)民眾負(fù)責(zé)，受民眾監(jiān)督，政府必須在依法賦予的權(quán)力范圍內(nèi)，積極回應(yīng)社會(huì)和民眾的基本要求并采取行動(dòng)予以滿足；政府必須依法積極地履行其社會(huì)職能和義務(wù)；必須承擔(dān)道義上、政治上、尤其是法律上的責(zé)任；必須接受來(lái)自內(nèi)外部的監(jiān)督和控制以保證其權(quán)力責(zé)任的有效實(shí)現(xiàn)，從而使真正的民本政府得以確立。列寧在談到第一部社會(huì)主義憲法——蘇聯(lián)憲法時(shí)指出：“蘇聯(lián)憲法所給予的東西，是任何一個(gè)國(guó)家在二百年內(nèi)也不能給予的，單拿代表大會(huì)的次數(shù)來(lái)說(shuō)吧，在實(shí)行民主制度以來(lái)的一百年中，任何一個(gè)民主國(guó)家都沒(méi)有召開(kāi)過(guò)這么多的代表大會(huì)，而我們正是用這種方法來(lái)制定共同的決議和鍛煉共同的意志的。”

二、依法權(quán)用于民：民本政府成長(zhǎng)的生命活力

(一)依法用權(quán)于民是民本政府生命活力的保證

依法用權(quán)于民才能得到民眾的支持。民本權(quán)力即便生成，如果違反民眾利益也就會(huì)缺乏民眾支持，失去生命活力。從法的角度看，失去民眾的支持，政府便失去了其存在的合法性基礎(chǔ)。英國(guó)思想家彌爾頓認(rèn)為，人民委托的權(quán)力絕對(duì)不能濫用，否則權(quán)力必須交還給人民。而盧梭更直截了當(dāng)?shù)刂赋觯骸叭绻蹔Z了人民主權(quán)，人民就有權(quán)推翻它。”雖然他們所講的人民與我們當(dāng)今民本權(quán)力之民有本質(zhì)區(qū)別，但充分揭示了權(quán)用于民對(duì)一種民主權(quán)力的應(yīng)有價(jià)值，列寧指出：“我們公開(kāi)宣布了被剝削的勞動(dòng)人民的統(tǒng)治，——這就是我們的力量，這就是我們不可戰(zhàn)勝的根源。”權(quán)用于民才能發(fā)揮人民對(duì)政府權(quán)力運(yùn)行公正、合理的推動(dòng)作用。我國(guó)《憲法》還規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)跟其他國(guó)家機(jī)關(guān)一樣，要傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)、建議，接受人民的監(jiān)督，為人民服務(wù)，要經(jīng)常同人民保持密切的聯(lián)系。”因此，權(quán)用于民的過(guò)程必須是依法公開(kāi)、推進(jìn)民眾監(jiān)督、民眾參與的過(guò)程。政府權(quán)力的運(yùn)行若脫離了法律與民眾的約束與規(guī)制，只會(huì)導(dǎo)致權(quán)力不當(dāng)行使和個(gè)人意志的泛濫。

因此，在我國(guó)推進(jìn)民主政府改革的過(guò)程中，只有保證政府權(quán)力的依法運(yùn)行，才能從根本上體現(xiàn)以民為本、民意至上，建立一個(gè)真正的“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”的現(xiàn)代民本政府，這也是政府權(quán)力存在、運(yùn)行和發(fā)展的最終目的。

(二)依法用權(quán)于民是保持民本政府生命活力的途徑

首先，依法用權(quán)于民首先必須法律至上。法律是人民共同意志和利益的體現(xiàn)，因此，法律至上事實(shí)上即民意至上。現(xiàn)代民主憲政理論與實(shí)踐表明，在實(shí)現(xiàn)人民民主與人民主權(quán)、追求與構(gòu)建民本政府的過(guò)程中，基本人權(quán)、法治和民主原則是三個(gè)必須體現(xiàn)與珍視的價(jià)值觀，而這三點(diǎn)的核心出發(fā)點(diǎn)均體現(xiàn)為“人”字。民本政府不僅要求對(duì)民眾提出直接的訴求被動(dòng)地有所作為，更要在民眾沒(méi)有直接訴求時(shí)主動(dòng)地有所作為，嚴(yán)格依法履行它對(duì)公民所許諾和承擔(dān)的各種責(zé)任與義務(wù)，切實(shí)體現(xiàn)民意至上。也正因此，政府在我國(guó)法治建設(shè)過(guò)程中扮演著關(guān)鍵角色，保證政府依法用權(quán)于民，既是法治建設(shè)的根本性要求，也是保持政府生命活力的必然選擇。

其次，依法權(quán)用于民在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中具體表現(xiàn)為：通過(guò)積極行使憲法與法律所賦予的權(quán)力為公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供政治、經(jīng)濟(jì)、文化等條件。《憲法》明確規(guī)定，“中華人民共和國(guó)公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由。”“國(guó)家通過(guò)各種途徑，創(chuàng)造勞動(dòng)就業(yè)條件，加強(qiáng)勞動(dòng)保護(hù)，改善勞動(dòng)條件，并在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，提高勞動(dòng)報(bào)酬和福利待遇。”“國(guó)家發(fā)展社會(huì)主義的教育事業(yè)，提高全國(guó)人民的科學(xué)文化水平。”我國(guó)的《組織法》及其他相關(guān)法律、法規(guī)也直接或間接規(guī)定了公民在政治、經(jīng)濟(jì)和文化等各方面享有的權(quán)利和自由，以及國(guó)家機(jī)關(guān)的各項(xiàng)職權(quán)。政府應(yīng)采取積極行動(dòng)改進(jìn)和完善公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，如，推進(jìn)各級(jí)地方政府和基層組織自治，增加就業(yè)，加強(qiáng)對(duì)就業(yè)的指導(dǎo)和扶持，擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋面，加大對(duì)教育和文化的投入力度，為公民各項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供全方位有效保障。

再次，權(quán)用于民還表現(xiàn)為，公民權(quán)利一旦被侵犯，政府能夠提供及時(shí)的權(quán)利救濟(jì)。從法理上講，有權(quán)利必然需有救濟(jì)。維護(hù)公民權(quán)利是政府義不容辭的責(zé)任和義務(wù)，享有救濟(jì)權(quán)也是法律賦予公民的基本權(quán)利。而權(quán)利救濟(jì)亦非憑空產(chǎn)生，其實(shí)現(xiàn)從根本上依賴政府權(quán)力的依法運(yùn)行。因此，政府依法用權(quán)于民理應(yīng)成為我國(guó)公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)與權(quán)利救濟(jì)的發(fā)展基點(diǎn)和有力保障。如，我國(guó)《行政處罰法》中所規(guī)定的行政聽(tīng)證制度、行政復(fù)議制度、行政裁決以及我國(guó)行政救濟(jì)法所規(guī)定的信訪機(jī)制和《國(guó)家賠償法》的相關(guān)規(guī)定等，均在公民救濟(jì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中發(fā)揮了積極作用。但是，我國(guó)政府對(duì)公民的權(quán)利救濟(jì)依然存在缺陷。如，精神損害賠償尚未得到有效落實(shí)，當(dāng)公民權(quán)利遭到侵害時(shí)，大多都是通過(guò)國(guó)家司法機(jī)關(guān)的權(quán)力予以保護(hù)與救濟(jì)，主要表現(xiàn)為國(guó)家只重視對(duì)不法侵害進(jìn)行制裁和對(duì)受害者在物質(zhì)上予以救濟(jì)賠償，而忽視了從精神上給予撫慰。此外，行政機(jī)關(guān)抽象行政行為得不到救濟(jì)也是存在的突出問(wèn)題。在這種情況下，政府在專注于對(duì)具體行政行為侵權(quán)進(jìn)行救濟(jì)的同時(shí)，也應(yīng)考慮加強(qiáng)對(duì)抽象行政行為侵權(quán)的救濟(jì)，對(duì)侵權(quán)的組織、尤其是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員以應(yīng)有的制裁。

三、依法矯正偏軌權(quán)力：民本政府成長(zhǎng)的必備條件

政府不是神的創(chuàng)造物，它并沒(méi)有無(wú)所不在和正確無(wú)誤的天賦，它本身也是經(jīng)濟(jì)人。政府本身也存在權(quán)力偏軌的可能性，資本主義國(guó)家如此，社會(huì)主義國(guó)家也不例外。這是因?yàn)椋紫葒?guó)家權(quán)力的擴(kuò)張又總是以犧牲公民的合法權(quán)益為代價(jià)的，因而對(duì)于民眾來(lái)說(shuō)，政府權(quán)力的擴(kuò)張性即是對(duì)公民權(quán)利的侵犯。它使得權(quán)力總是不斷地自我膨脹，導(dǎo)致權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗的危險(xiǎn)，進(jìn)而導(dǎo)致國(guó)家權(quán)力發(fā)生偏軌。其次，人的本性及環(huán)境影響。孟德斯鳩指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”霍布斯說(shuō)“全人類共同的愛(ài)好，便是對(duì)權(quán)力永恒的和無(wú)止境的追求，這種追求至死方休。”這些政治學(xué)領(lǐng)域的牛頓定律，無(wú)不形象的揭示出人在權(quán)力面前以及在環(huán)境的影響下最大限度地追逐權(quán)力的本性和欲望。第三，權(quán)力制約制度不夠完善。我國(guó)憲法規(guī)定我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制原則。人代會(huì)、國(guó)家行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)各司其責(zé)，分工合作。雖然憲法也規(guī)定了“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”，但在實(shí)踐中，由于缺乏程序性規(guī)定，權(quán)力過(guò)分集中于行政機(jī)關(guān)，司法很難獨(dú)立，人代會(huì)權(quán)力也被虛置，不僅權(quán)力分工難以實(shí)現(xiàn)而且這種監(jiān)督在實(shí)際上也不能起到制約權(quán)力的作用。而“現(xiàn)行憲法對(duì)國(guó)家只授權(quán)，不限權(quán)”的現(xiàn)象，對(duì)行使權(quán)力的程序、方式和條件沒(méi)有任何規(guī)定和限制，從而導(dǎo)致權(quán)力因缺乏法律依據(jù)的制約而發(fā)生偏軌。因此，構(gòu)建民本政府必然要求抑制政府權(quán)力的任性和張力，一旦發(fā)生背離民眾要求的偏軌現(xiàn)象，應(yīng)及時(shí)糾正。阿克頓勛爵認(rèn)為，“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗。”

那么，一旦發(fā)生權(quán)力偏軌，政府應(yīng)如何有效地加以矯正呢，盡管糾正的手段應(yīng)是多元的，如道德教育、政策、紀(jì)律約束與懲戒等，但政府權(quán)力責(zé)任的法治化是矯正權(quán)力偏軌的最有效方式。有權(quán)必有責(zé)，是民主權(quán)力區(qū)別專制權(quán)力的根本特征。現(xiàn)代民主政治的法治取向也要求政府必須依法行政，對(duì)人民負(fù)責(zé)并承擔(dān)違法行為的法律責(zé)任。而矯正權(quán)力偏軌的根本，就在于作為法治社會(huì)主體的公民依據(jù)正義和公意，并通過(guò)民主政治制度和憲法法律來(lái)制約政府權(quán)力，即以法治權(quán)，核心則是法律責(zé)任的形式矯正偏離民本要求的權(quán)力運(yùn)作行為。1980年鄧小平在著名的《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》講話中指出：“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部。凡是搞特權(quán)、特殊化，經(jīng)過(guò)批評(píng)教育而又不改的，人民就有權(quán)依法進(jìn)行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們?cè)诮?jīng)濟(jì)上退賠，并使他們受到法律、紀(jì)律處分。”在根本上“還是要靠法制，法制靠得住些。”因?yàn)榉韶?zé)任矯正形式比其他責(zé)任形式更具穩(wěn)定性、可操作性，有更大的威懾力，不僅能對(duì)政府權(quán)力起到偏軌矯正作用，而且可以起到有效的防范作用。正如，英國(guó)著名學(xué)者哈耶克所說(shuō)：“撇開(kāi)所有的技術(shù)細(xì)節(jié)否認(rèn)，法治的意思是指政府在一切行動(dòng)中都受到事先規(guī)定的并宣布的規(guī)則的約束——這種規(guī)則使得一個(gè)人有可能十分肯定地預(yù)見(jiàn)到當(dāng)局在某一情況中會(huì)怎樣行使它的制裁力，和根據(jù)對(duì)此的了解，計(jì)劃他人的事務(wù)。”為確保民本政府的順利成長(zhǎng)，必須健全各種權(quán)力責(zé)任法律制度，尤其是我國(guó)違憲責(zé)任制度，切實(shí)改變憲法“無(wú)具體懲罰性”的狀況，因?yàn)檫`憲是對(duì)民意最嚴(yán)重的違反，是權(quán)力最嚴(yán)重的偏軌，必須得到及時(shí)、有效地矯正。