從開平案看國際反腐合作前景

新春伊始，一則新聞?wù)鸷沉司惩獠啬涞?000名貪官：繼余振東2004年回國歸案后，美國司法部門又于2006年1月31日對中國銀行開平支行特大貪污案的其他幾名主犯以詐騙、洗錢、簽證欺詐等15項罪名起訴。

這是中美兩國司法領(lǐng)域就打擊外逃貪官的一次重要合作。

20世紀90年代以來，國內(nèi)貪官攜款外逃現(xiàn)象呈上升趨勢，造成巨額國資流失，國家整體形象受損。通過國際合作，追逃追贓無疑是打擊此類犯罪的關(guān)鍵之一，其中尤以引渡方式為較有效者，但引渡須以存在雙邊協(xié)議為條件。從我國的實際來看，外簽的引渡條約目前僅達21個，外逃貪官首選的美國、加拿大等均不在其中。囿于諸多制度、理念上的差異，雙邊引渡條約的締結(jié)往往路途漫漫。

但近年來國際反貪環(huán)境的變化為我們追逃追贓提供了一定的契機。

“9·11”后美國對反腐合作態(tài)度轉(zhuǎn)趨積極，布什總統(tǒng)在2004年1月12日宣布要杜絕涉貪外國人以移民或非移民身份進入美國，禁止索賄受賄的外國官員、行賄者以及他們的家屬進入美國，并對經(jīng)常被腐敗分子濫用的投資移民簽證和跨國經(jīng)理人簽證采取嚴格的審批措施。

另一方面《聯(lián)合國反腐敗公約》在2005年12月14日的正式生效，使反腐國際合作及引渡程序簡化有了新的全球法律框架，也使我們追逃有了重要的制度平臺。

一

《聯(lián)合國反腐敗公約》是聯(lián)合國有史以來首個專門指導(dǎo)國際反腐敗斗爭的法律文件，它將賄賂、貪污、挪用公款、枉法、濫用職權(quán)、大額不明來源財產(chǎn)、洗錢、窩贓、妨害司法等均認定為《公約》項下的腐敗犯罪，并從預(yù)防、定罪、制裁、執(zhí)法、國際合作、資產(chǎn)追回、資產(chǎn)返還等多項機制上確保公約的有效實施。

對犯上述腐敗罪的嫌犯，《公約》規(guī)定各國不得把相關(guān)罪行解釋為“政治犯罪”而拒絕予以引渡。

規(guī)定“被請求國應(yīng)為請求國在其境內(nèi)對外逃貪官提起民事訴訟提供最大便利”，可應(yīng)請求國的請求，查封和沒收相關(guān)的財產(chǎn)，在有生效判決的情況下，財產(chǎn)返還請求締約國；在其他情況下，優(yōu)先考慮將沒收的財產(chǎn)返回請求締約國，返還其他原合法所有人或者賠償犯罪受害人。

比照我國法律，《聯(lián)合國反腐敗公約》規(guī)定的腐敗犯罪類型基本上被我國刑法所包括。但是，在犯罪構(gòu)成的具體要件上與我國刑法的規(guī)定存在較大差別，更為寬泛。如《公約》規(guī)定的受賄犯罪在主體上，不但包括本國公職人員，還包括外國公職人員和國際公共組織官員；在客觀要件上，也沒有明確規(guī)定公職人員必須實施利用職務(wù)便利為他人謀取利益；在賄賂內(nèi)容上，可以是任何好處，而不僅限于財物。還如《公約》規(guī)定的洗錢犯罪的上游犯罪包括《公約》所涵蓋的貪污、賄賂、挪用公款、濫用職權(quán)所得等。

公約規(guī)定，各締約國可根據(jù)本國法的基本原則，采取措施消除腐敗行為的后果，包括在法律程序中將腐敗視為廢止或者撤銷合同、取消特許權(quán)或者撤銷其他類似文書。這意味著，從腐敗行為中獲得的利益都將可能被剝奪。

過去，我國追捕外逃貪官主要通過外交途徑，對國際關(guān)系好壞依賴性很大。加入該公約將為我國逐步解決查辦追逃案件中調(diào)查取證難、人員引渡難，資金返還難提供國際合作依據(jù)。反腐敗公約屬于國際法律范疇，有更為穩(wěn)定的效力，凡參加公約的國家都必須接受公約的約束，有義務(wù)使國內(nèi)法的規(guī)定符合國際公約的要求，不能再以“國內(nèi)法”為借口，拒絕提供公約規(guī)定的司法協(xié)助，締約國司法機關(guān)間可據(jù)以直接進行交涉，這無疑為我國追捕外逃貪官開辟了一條新途徑。也大大削弱了政治因素的干擾。

二

由于各締約國利益訴求不同，公約的規(guī)定許多方面還是各國利益妥協(xié)的產(chǎn)物，這使得《反腐敗公約》的不少條款存在剛性不足，可操作性差的局限，引人注目的“資產(chǎn)返還”就是其中的一例。發(fā)達國家從自身利益出發(fā)，強調(diào)屬地管轄，資產(chǎn)流入哪個國家就由哪個國家接管。公約的規(guī)定是：“...除非締約國另有決定，被請求締約國可以依照本條規(guī)定在返還或處分沒收財產(chǎn)之前，扣除為此進行偵查、起訴或者審判程序而發(fā)生的合理費用。”締約國的“另有決定”，以及如何扣除等問題都需要在具體案件中具體處理。

從實際情況來看，由于存在多種法律障礙，引渡一直是國際刑事司法合作的一個難題，在引渡的實施問題上，被請求國往往具有絕對掌控權(quán)，只要其認為被引渡人被緝拿回國后有可能被判死刑，被處酷刑，或者是因為種族、性別、宗教等原因遭受歧視，或者無法保證公正審判，即可拒絕請求國的引渡請求，這是導(dǎo)致貪官外逃的主因之一；公約對此并無實質(zhì)性突破，它未將其視為引渡合作的條約依據(jù)，而是任由締約國自行決定，因此，公約還是要求締約國“締結(jié)雙邊和多邊協(xié)定或者安排，以執(zhí)行引渡或者加強引渡的有效性”。

需要注意的是，《公約》對國際難民保護仍有相應(yīng)規(guī)定，即規(guī)定如果被請求締約國有充分理由認為提出引渡請求是以某人的性別、種族、宗教、國籍、膚色或者政治觀點為理由對其進行起訴或處罰，則被請求國不再有引渡義務(wù)。因此，假如犯罪嫌疑人提出政治庇護，可能構(gòu)成引渡的阻力。盡管如此，比起各國先前隨意界定“政治犯罪”的做法，《公約》賦予締約國的裁量權(quán)限大大受限了。倘若要拒絕引渡，嫌疑人必須嚴格符合傳統(tǒng)意義上的“難民”規(guī)定，而且根據(jù)一些西方國家，包括美國的法律，獲得庇護的前提條件之一是當事人沒有犯罪，包括沒有在美國境內(nèi)外犯罪。因此一旦證明了當事人的行為構(gòu)成《公約》項下的犯罪，即可剝奪當事人在美獲庇護的資格，有關(guān)難民保護的規(guī)定不會構(gòu)成引渡的阻礙。

中國銀行開平案的進展表明，《中美刑事司法協(xié)助協(xié)定》的簽署以及《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》和《聯(lián)合國反腐敗公約》的先后生效確為我國開展反腐敗國際合作創(chuàng)造了有利的制度環(huán)境，但這并不等于說中國在追捕外逃貪官、引渡犯罪分子方面遇到的困難已經(jīng)得到全部解決。

首先，國際反貪合作涉及的問題相當復(fù)雜，包括政治、外交、經(jīng)濟等諸多方面。而且，國際法本身沒有強制性，《反腐敗公約》的效用如何，要看有多少國家批準參與以及各締約國的遵守程度，各國在司法理念、司法制度、人權(quán)觀念等方面的差異也會影響國際合作的進程。

其次，在資產(chǎn)返回、犯人引渡等眾多司法細節(jié)上還有很多問題需要解決。《聯(lián)合國反腐敗公約》規(guī)定：“在通常情況下，接到請求的締約國可以在返還沒收的非法財產(chǎn)之前，扣除為此進行偵查、起訴和審判所支出的合理費用。”就是說，贓款返還問題需要各締約國在具體案件中具體處理。由于“贓款分割”已經(jīng)成為國際反洗錢工作中的一項實際做法，一些國家要求在與中國合作前必須先與中國簽訂贓款分割協(xié)議，確保它們能分享部分追繳的贓款。

三

所以，公約生效后，進一步打擊貪官外逃需要“多管齊下”。

從國際層面來說，還需要加強國與國之間的具體協(xié)商，與更多的國家簽署引渡條約或司法協(xié)助條約，在國際合作中不斷積累經(jīng)驗。

從國內(nèi)層面來看，適時扭轉(zhuǎn)觀念，配合公約的實施修改法律、推動合作，也是拓寬國際司法合作渠道的重要方面。

在完善國內(nèi)法律方面，如何與國際司法制度和理念銜接，還有很多工作要做。如刑事程序問題、非暴力死刑判決問題、堵截貪官外逃問題、加強金融監(jiān)管問題、消除腐敗后果問題、因腐敗行為受害的賠償問題，等等。

當然限于當今社會的管理水平、經(jīng)濟發(fā)展水平，上述系統(tǒng)工程需要一個長期的過程才能建立，投入也會很大。

大概只有那時，我們才能有充足的底氣，不再怕貪官躲在別人的領(lǐng)土上逍遙法外。

雖然在打擊貪污腐敗、阻止貪官外逃等方面的國際合作難以一帆風(fēng)順，但目前反貪反腐的國際環(huán)境無疑有利于我們肅清腐敗問題。

21世紀是經(jīng)濟、政治、文化全球化突飛猛進的時期，國際攜手共同懲治腐敗的步伐也將進一步加快。如果說20世紀人類與腐敗進行了一次較量，那么，21世紀將是決戰(zhàn)的百年。然而，世上畢竟沒有任何靈丹妙藥可以根除腐敗，腐敗將長期伴隨人類的發(fā)展而存在，根除腐敗只是人們的良好意愿。但是人們有理由相信，通過各國的有效合作，21世紀，腐敗將減少至最低程度。

編輯：靳偉華