部門利益之爭為何頻頻發生

在經濟轉軌、社會轉型的急遽變革中，經濟與社會事務的空前繁雜為公共權力“跑馬圈地”找到了借口。在各類強化管理的名義下，政府的觸角一次次延伸至社會的每個角落。在一些有油水的“新空間”，部門之間的利益沖突、政策“打架”也就難以避免。

網絡時代，部門之間的政策角力出現一種“魚缸效應”，無論是國家建設部與統計局之間對商品房空置率的話語權之爭，還是在反壟斷立法過程中，國家發改委、商務部、工商總局對立法主導權的爭奪，部門之間的政策叫板與利益角力暴露在透明的網絡輿論之下，不得不面對公眾質詢。而7月份以來，文化部與版權局圍繞到底誰是KTV版權收費權力人的爭執更是引起了輿論大嘩，人們不禁要問：部門之間的利益之爭為何頻頻發生？

三大角力形式

一場政策博弈跌宕起伏，至今仍未平息。

7月18日，文化部以“防止不健康歌曲進入KTV”為由，宣布建設“全國卡拉OK內容管理服務系統”，并交由自己的下屬公司負責。與此針鋒相對的是，7月20日，中國音像集體管理協會與中國音樂著作權協會把對KTV經營者使用音樂電視作品收取使用費的收費標準草案，呈報自己的上司國家版權局。7月27日，版權局專門圍繞卡拉OK廳使用音樂電視作品的收費程序舉行媒體座談會，并將主要議題設置為“誰是收費主體”，且以主人翁的姿態宣布：“今后，卡拉OK收費將由中國音像集體管理協會收取，協會歸國家版權局監管。”8月21日，版權局以“版權收費當家人”的角色公布了《卡拉OK經營行業版權使用收費標準》。文化部、國家版權局接連圍繞KTV版權問題對外發布消息，一場關于“統一曲庫”的紛爭甚囂塵上。

部門權力爭奪的競爭并不僅限于這件小小的卡拉OK收費事件，懷胎13年的反壟斷立法至今猶抱瑟琶半遮面，就是典型的例證。不僅不同利益集團將博弈契機移至立法的平臺，商務部、國家工商總局、發改委還從起草到反壟斷機構的歸屬等方方面面展開了一場立法爭奪戰。

反壟斷執法客觀要求一個權威、專業、獨立、集中的執行機構，這也是一項國際慣例。但有權負責競爭執法的機關不下十幾家。中國反壟斷權威王曉曄教授坦言：“世界上沒有一個國家像中國這樣由如此眾多的行政執法部門來負責競爭執法。”可以斷言的是，即使是反壟斷法出臺之后，“雙層架構”的反壟斷委員會、反壟斷執法機構與各部門、各監管機構（銀監會、證監會、保監會等）的關系，也將成為爭議的熱點，將面臨著執法競爭的沖突。

除了收費權之爭、執法權之爭，在話語權上的爭奪也是國家部門之間角力的另一個重要領域。7月3日，建設部公布了“2005年城鎮房屋概況統計公報”。統計顯示，2005年我國城鎮住房建設繼續較快發展，人均住宅建筑面積升至26.11平方米（北京為32.86平方米）。然而，建設部公布的數據很快被統計部門“糾正”，統計部門發布消息稱，截至2005年底，北京人均住房面積只有19.5平方米，建設部的統計數據不能真實反映北京城鎮居民住房平均水平。

而此前，關于商品房空置率的統計數據，建設部同樣受到了統計部門的挑戰。同一項統計，統計口徑不同自然結論不同，誰更權威？誰更有話語權？公眾自然無法得出客觀評價。然而，看似無謂的爭論背后掩藏著利益爭奪。倘若統計部門公布的數據成為中央制定相關政策和公眾研究房市的依據，統計部門就掌握了房地產市場上的一個至關重要的話語權，這是建設部不愿意看到的，建設部門更愿意自己掌控著與房地產相關的話語權。

收費權、執法權、話語權，不論部門之間的爭論以何種形式出現，其本質都是利益之爭。

當公權淪為部門私權

在經濟轉軌、社會轉型的急遽變革中，經濟與社會事務的空前繁雜為公共權力“跑馬圈地”找到了借口。

在各式各樣強化管理的名義下，政府的觸角一次次延伸至社會的每個角落。在一些有油水的“新時空”，部門間的沖突、多方政策“打架”也就是件很自然的事了。再加上監督、制約機制滯后，制衡力量潰乏。長期的官本位思想，各部門習慣以“我”為中心，使部門矛盾不易化解。缺乏協調性、合作能力與協商愿望，甚至于互為掣肘。大家都從部門本位出發，各自為政，各不相讓，互不買賬，更使得各種監督制度形同虛設，缺乏有效的制約措施。

以文化部與版權局之爭為例，“卡拉OK”之所以成為了權力尋租新戰場，究其原因在于制度安排缺陷。首先，雙方的各執一詞，凸現了政府在版權管理上的職能重疊、權責不明。文化部有權管理文化內容和KTV的經營秩序，國家版權局負責卡拉OK使用的音樂和音樂電視作品的版權。音像制品盜版問題又同為二部、局所規制。這樣，有著文化血統的版權局和文化部爭奪文化市場的管理權在所難免。十年前，準備成立知識產權局時，就設想集中管理全部涉及知識產權事項。在知識產權局成立多年的今天，商標仍然放在國家工商管理總局，著作權仍由出版總署(國家版權局)管理。

其次，行政收費管理混亂無序。國家一再強調的收支兩條線從未得到嚴格地執行。誰收多的，誰提成多，誰拿的多，甚至于收費全部歸收費單位。這客觀上在鼓勵部門創收。利用手中的權力和影響，部門通過管理過程謀取利益，誰收誰得，誰的小金庫就充盈，誰的口袋就鼓，誰的內部福利就好。公共財政體系沒有把行政收費囊括其中，為部門打著管理的幌子、搶吃產業的肥肉留下了可乘之機。

卡拉OK廳以贏利目的使用MTV音樂作品，是一種商業行為。從版權保護的角度，對其收費合理合法，天經地義。但政府部門在出臺政策前，必須弄清楚幾個問題：由誰收，如何收，收多少，利歸誰。這才是出臺政策的關鍵所在。這里，最為明確、沒有爭議的是征收對象——卡拉OK經營者。但著作權是一種私權，收取版權費是一種民事行為，而不是行政行為。雖然近年來盜版猖獗，常需借助政府的專項行動以保護知識產權，但對版權的行使與交易，還是應該還原其私權對私權的本來面目。無論是版權人與使用人直接交易、委托第三人代理，還是借助集體管理的形式與使用者交易，其實質都是版權人向使用人收取使用費，是一種最基本的市場交易，絲毫沒有公權對私權的性質。在這一交易過程中，政府的角色是規則的制定者、秩序的維護者、爭端的仲裁者，決不是交易的參與者，不應直接參與或介入到市場過程之中，更不能以行政手段干預市場運行，更無權將版權人的私權集中在自己門下，借以擴張手中的公權力，謀取部門乃至個人私利。

約束、抗衡、救濟機制

任何一個國家都出現過程度不同的交叉執法問題，關鍵是政府定位和管理歸位。“上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒。”該管的管，不該管的就放。能市場化的決不留給政府，不能市場化的要保證管理部門不缺位、不重復、不越位。

就卡拉OK版權收費一事，應該全部交由著作權與使用人去協商。由于高昂的版權交易和侵權監督成本，采用著作權集體管理的方式顯然是一項高效率之舉。但版權局下屬的兩個協會雖然性質上是社會團體，其成立、運營的每一步都充斥著版權局的管制。同時，協會的代表性先天不足。協會也不是由成員自發成立，不能完全代表國內版權所有者利益。而且，我們這種官辦的或者說至少有著深厚行政壟斷色彩的行業管理模式，兩家名為非營利性社團法人的著作權集體管理，實際上又都實行企業化動作，不僅不利于保護版權，還極易引發“娛樂壟斷”。

一樁樁看似偶然的部門爭奪戰，再一次表明對公權力制約、抗衡和救濟渠道的不暢和乏力，也呼喚著對有缺陷的制度安排作一次傷筋動骨的大手術。從行政機關角度，不能時時事事都指望上級部門的協調。上司沒有那么多的精力，也沒那么大的能力，領導無法獨臂擎天、包打天下。完善公共財政體系，堵住權力創收的路子，管理部門見不到錢，就會杜絕爭利的內在驅動。司法作為社會公正的最后一道防線，審理政府文件之類的抽象行政行為是司法權的應有之意。如果法院能夠對省部級文件說三道四，如果公益訴訟制度能夠確立，部門尋租肯定會三思而后行。網絡時代，媒體架起了決策者與民眾信息溝通的橋梁。民眾在各種媒介喊出自己的聲音，讓一些人有所顧忌和收斂，也使決策者從中捕獲到真正的民意。這次傳媒對版權收費的“狂轟亂炸”，在為部門割據的行政慣性敲響警鐘的同時，也在塑造著新的收費政策。