對科研院所事業單位實行全面預算管理的實踐體會

　　【摘要】本文通過對多年在科研院所事業單位實行全面預算管理工作實踐的總結，從建立適合本單位的預算管理體系、全面預算的編制、執行以及建立完善的預算考評激勵體系等四個方面對科研院所系統實施全面預算管理的做法談幾點實踐體會。
　　
　　在20世紀90年代中期，我國科研院所事業單位已經全面啟動了預算管理工作。預算管理工作經歷了從計劃經濟體制下的“為預算而預算”到市場經濟體制下“經費來源多渠道、具有中國特色的、科學規范的預算模式”。通過近十年預算管理工作的探索與實踐，在科研院所事業單位逐步形成了一套有效的預算管理機制。下面，筆者根據預算管理在科研院所事業單位的發展歷程，對如何做好事業單位預算管理談幾點體會：
　　一、建立適合本單位的預算管理體系是做好預算工作的基礎
　　預算管理要堅持“以人為本”，充分調動和發揮各個部門、職工個人在實現預算管理目標、合理組織預算收入及嚴格控制費用支出的積極性和能動性，強調人人都是預算編制的參與者，人人都是預算目標執行的實現者，即要求單位全員參與、全員監督、全員考核。因此，預算管理體系可分為三個層次：
　　（一）預算的決策層——預算管理委員會
　　預算管理委員會是預算管理的最高決策和管理機構，委員會主任由單位最高領導者擔任，成員由單位各職能部門負責人組成，其主要職責是：審議批準有關預算管理目標和規章制度；審議單位年度預算方案及年度預算執行情況；審議批準年度重大預算調整方案；審議年度預算執行結果分析報告；審議批準預算考評獎懲方案。
　　（二）預算管理職能部門——預算管理辦公室
　　作為預算管理委員會的辦事機構，預算管理辦公室具體承擔單位預算管理工作的組織、指揮與協調。預算管理辦公室一般設在單位財務部門，由具有預算管理職能的綜合計劃部門、財務部門相關人員組成，直接對預算管理委員會報告工作。其主要職責是：負責擬定單位預算編制總目標及預算管理規章制度；根據年度任務與改革要求，提出年度預算目標和預算編制綱要；組織和指導單位的預算編制工作，負責審核、匯總、報批及批復單位年度預算等工作；負責單位預算執行調整的受理、匯總、報批及批復工作；負責單位預算執行結果的考核與分析工作；負責單位預算執行的監督管理工作，確保單位年度預算總目標實現；負責向預算管理委員會匯報有關預算管理工作。
　　（三）預算的責任部門——單位內各基層部門
　　單位內各基層部門作為預算的具體實施部門，其主要職能是將預算指標具體落實到實際工作中，實現預算管理和其他基礎管理的有機結合，并提供預算管理所需要的所有實際信息反饋，為預算管理委員會對預算的編制、預算考核等提供基礎數據。
　　二、科研院所事業單位全面預算的編制
　　科研院所事業單位預算的編制要綜合考慮單位預算年度的各項經費收支情況，按照大收大支原則，編制反映單位預算年度總體經濟運行情況的收支預算。在預算收入不能全部滿足預算支出的情況下，單位要統籌考慮承擔的各項任務和管理職能，按照“輕重緩急”原則對支出項目進行排隊，確定年度預算優先安排和重點保障的內容。
　　（一）收入預算
　　收入預算首先要注意的是國家指令性任務下撥經費預算的編制，必須以單位預算年度指令性科研生產任務計劃為依據，參照上年度指令性任務與下撥經費配比情況，測算出預算年度指令性任務所需經費；對于爭取非指令性任務經費預算的編制，要根據單位綜合計劃部門編制的項目建議計劃，以任務情況為基礎，參考市場同行業價格水平，測算出項目經費需求。
　　（二）支出預算
　　支出預算應注意預算支出口徑應涵蓋為完成課題（項目）任務所發生的全部必要支出，包括直接費用和分攤計入的各項間接費用。
　　1.直接費用預算
　　直接費用是指根據承擔的課題（項目）任務所必須發生的，能夠直接進入到課題（項目）成本的必要支出。課題（項目）的直接費用項目包括：直接材料、直接人員費用、其他直接支出等。
　　這部分預算是由多個職能部門根據承擔課題（項目）任務情況來協調制定的。如：器材科制定直接材料預算、人事處制定直接人員費用預算、綜合計劃處制定其他直接支出等，最后財務處將以上預算進行匯總，分別制定出每個課題（項目）的直接費用。
　　2.間接費用預算
　　間接費用預算是指測算為維持單位基本運行和確保各項任務順利完成必須發生的，不能直接計入到課題（項目）任務中的各項間接費用，其中包括管理費用、研制費用等。
　　這部分費用預算主要由財務處和機關各相關管理部門協調制定。財務處以前兩年的實際支出為基礎，與各管理部門進行溝通，充分考察預算年度各種費用支出的必要性、可行性，按照變化情況對前兩年經費支出進行調整，在制定過程中要充分考慮預算年度物價漲幅情況。各管理部門可控費用由部門主管人員負責監控，從而保證費用使用的合理性，并提高經費使用效率。
　　對測算后的間接費用，按照工時比例法、直接工資比例法、直接費用比例法等一定分攤方法在單位承擔的各項課題（項目）中進行分攤。分攤計入的間接費用與課題（項目）直接計入的各項直接費用，構成了課題（項目）的全成本預算。
　　匯總單位承擔的各個課題（項目）費用后，就形成了單位年度支出的總預算。
　　三、科研院所事業單位全面預算的執行
　　預算一經審批下達，即具有指令性，各預算責任部門必須認真執行。合理有效的預算管理制度，是硬化預算執行的保障。通過預算管理制度的建立，使預算執行者明確權利、義務以及必須履行的程序，這樣就可以從制度層面減少執行者制造虛假信息或“突擊花錢”的情況。
　　另外，由于科研院所事業單位大部分工作都屬于研究性質，存在較多不確定因素，因此，在預算執行過程中，預算調整顯得尤為重要。科研院所事業單位的預算調整主要分為兩類：一是由于外部環境發生變化，如：由于協作單位的約束等，需要重新制定課題（項目）的實施方案；二是由于內部因素的改變，如：研究結果或實驗結果的改變等，需要重新制定課題（項目）的實施方案。以上兩種情況都會使原有預算產生較大偏差，必須在執行過程中進行預算調整。
　　預算調整必須經申請、審議、批準三個主要環節。首先，應由預算執行部門提出調整申請，說明調整理由和初步方案；然后，由預算管理辦公室對調整事項進行審議并通過后，上報預算管理委員會；最后再由預算管理委員會提出同意或不同意調整預算的書面意見。
　　四、科研院所事業單位全面預算管理的考評與激勵
　　“考核與獎懲是預算管理的生命線”，只有通過科學合理的考核、獎罰分明的獎懲，才能確保預算管理落到實處。因此，科研院所事業單位在建立內部績效評價指標體系時應盡可能把部門的主要預算考核指標一起納入，以便使預算考核與部門業績考核有機結合。
　　 （一）建立預算考評制度
　　預算考評制度必須體現客觀性、嚴肅性和權威性。預算考評要圍繞年度預算目標進行，主要考核項目、任務進展情況；預算收入的組織實施情況；預算支出情況；預算編制的準確率；部門預算執行情況及存在的主要問題等。預算管理委員會要根據考評結果及時分析、研究預算執行中存在的問題，糾正預算執行的偏差，并針對偏差，提出相應的解決措施或建議。
　　（二）獎罰制度
　　獎罰制度是預算激勵機制的具體表現。在制定獎罰制度時首先要確保獎罰標準的公正、公開和明確性；其次要對考評結果進行“兌現”，尤其要對沒有實現預算目標的部門和個人給予一定的懲罰，保證獎罰的嚴肅性。
　　總之，成功、高效地實施全面預算管理，必須具備有效的內部控制制度、扎實的基礎管理工作和單位主要領導的支持等前提條件。
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