瑞士的委員會制度

　　瑞士風景秀麗，有世界公園之稱，同時，它也以典型的委員會制聞名于世。它的人口，僅七百余萬，但卻有德法意三種語言系統的民族。它的四境多山，僅三分之一的土地為可耕地。自然資源極其缺乏，除了豐富的水力，幾乎沒有任何其他值得重視的工業資源。這樣缺少天助的國家，而竟政治清明，民生康樂，經濟發達。難怪它的制度為政治學者所重視，被譽為民主政治中三大類型之一，與內閣制、總統制鼎足而立。
　　
　　一、 憲政基礎
　　
　　（一） 邦聯制度
　　瑞士人原多是無組織的農民和獵戶，憑其愛好和平和自由的精神，驅逐了奧國大公的軍隊。于是，鄰近的州也紛紛加盟，加盟的州又以武力兼并屬地，瑞士的疆域乃逐漸開拓。瑞士于1291年8月初建立了“永久同盟”，這就是瑞士邦聯的雛形。1499年瑞士擺脫德意志帝國，取得事實上的獨立。1648年的衛斯特伐利亞會議后，它的獨立權才獲得國際的承認，此后它一直采用邦聯的組織形式，直到法國革命后才有重要的變更。
　　在邦聯時代，加盟的各州有絕對的自主權，由此建立了瑞士重視地方自治的傳統，各州的政體互不相同，森林區的州采用農民民主政體，以全州的人民大會主持政務，其余如盤恩州為貴族民主政體。邦聯管理少數共同事務，如外交及州際糾紛的仲裁與調解等，那是由不定期的邦聯會議來討論與決定的。邦聯會議中，每州代表各兩人，州的屬地一人，遇有需要時由領袖州來召集。領袖州通常為柔立科州，但有一段時期采取輪值制。在會議中領袖州并沒有特殊地位，與其后德意志邦聯由普魯士獨裁的制度不同。
　　法國大革命時期，瑞士被法軍侵略，原先的政治傳統大受破壞，尤其是貴族的勢力及寡頭的政體一去不復返了。法國人喜歡統一的制度，它為瑞士重劃了州的疆界，每州采用相同的代議制，并大大地增加了中央政府的權力。法國人為其開拓西南部的疆域，合并了若干法語及意大利語的鄰近區域。這種在外人壓力下所進行的改革，雖為瑞士人所不喜歡，但對他們卻又發生了深刻的影響。拿破侖失敗以后，瑞士重新獲得自由，但多數人并不希望恢復舊日的邦聯制，而主張模仿美國的聯邦制[1]。
　　
　　（二） 聯邦制度
　　聯邦主義曾為南部意大利語區的天主教州所反對，它們組成新的邦聯，意圖反抗。1848年，這種分離運動被聯邦派鎮壓，瑞士于是進行立憲工作。這部憲法，經1874年的重要修正以及其他多次修正，奠定了世人所稱譽的委員會制度的基礎。
　　1848年瑞士憲法所采用的聯邦制，與以往的邦聯制的精神大為不同，聯邦有聯邦政府，而且有憲法賦予的聯邦權，除原先邦聯時代享有的外交及州際糾紛的仲裁與調解等權力外，又增加了制幣、度量衡、交通和高等教育以及聯邦財政等立法權。1874年的憲法修正案，聯邦又增加了軍事、市場管理等權力，似較美國聯邦的權力更大。瑞士也采取排除法，即憲法沒有授予聯邦的權力，皆為各州所有。
　　聯邦法院有解釋憲法的權力，各州的法律及命令，經聯邦法院宣判為違憲或抵觸聯邦法律者，皆為無效。但聯邦法院沒有美國式的司法審查權，這就是說，聯邦法院不能宣判聯邦國會通過的法律無效。所以，聯邦權很容易在聯邦立法中得到擴大，而州的權力絕無侵犯聯邦權力的可能，由此看來，州的地位似乎缺少可靠的保障。
　　
　　（三） 自由與民主
　　瑞士在其歷史中培養了深厚的自由傳統。它于19世紀制定憲法之際，就把這種精神形諸筆墨，列為保障自由與權利的許多條款。它全國皆兵，但又禁止建立常備軍；它要求國民教育的普及，禁止教會侵入學校，執行教會法。這都是19世紀憲法中少有的保障宗教自由與維護和平的具體條文[2]。
　　在經濟方面，它尊重經濟活動不受政府干預的原則。它規定契約自由與企業的自由。第二次世界大戰后，經濟方面的自由權利已有很大的改變。戰爭和社會主義，使瑞士也加強了政府對經濟的干預。瑞士地方的民主政治也有很多值得稱道的地方。另外，瑞士人運用熟練的復決和創制這兩種直接民權也是與眾不同的，應當指出的是，此種制度所以在瑞士取得成功，與瑞士人強烈的公民觀念有關。他們把公共事務看得與個人利益一樣重要，大部分人都能竭盡全力地去了解和關注國家的重大事情。
　　
　　（四） 政黨政治
　　瑞士與其他歐洲大陸國家相同，有許多小的政黨縱橫于政治之中。19世紀中葉，主張建立聯邦的自由黨和激進黨的實力最為雄厚，這兩黨的聯合，使GKUhuja4tgpir/nUz1JK2w==聯邦成立之初，獲得了穩健的發展。與之相對的天主教保守黨，主張維護州權而有分離甚至獨立的傾向。然而，1848年獨立運動失敗后，它一直處于在野黨的地位。瑞士的執行委員會一向采用混合方式，從來沒有一黨所組成的政府，但它既沒有因多黨而發生內部的混亂，也沒有因國會的壓迫而總下臺。所以，瑞士雖有多黨，卻沒有發生多黨的弊端。
　　瑞士的各政黨，也各有不相同的政治主張，而其領袖也有奪取政權的野心，但是各黨中最大的激進黨在國會中不過占50席左右，天主教保守黨及社會民主黨不過40余席，都無單獨組成政府的可能。瑞士國會在選任執行委員的時候，重視候選人的經歷和過去的政績，黨籍居于其次。自由黨勢力很早已經衰落，可是早期的自由黨籍執行委員，因其成績卓著，依舊連任。這種情形在其他國家是非常少見的，這與瑞士人在投票行為中注重實際很有關系。所以，瑞士的政黨及其領袖也有務實精神，不斤斤計較于主義的立場。他們多數有與其他黨合作的經驗，知道容忍與妥協是發展國家的惟一途徑。
　　
　　二、 委員會制度
　　
　　（一） 聯邦國會
　　聯邦國會分為聯邦院（Council of States）及民族院（Council of the Nation）兩院。聯邦院代表各州，民族院代表人民。兩院同時開會，則稱為聯邦國會（Federal Assembly）。
　　聯邦院議員的產生方式、任期以及工資，都由各州自己規定和支付，所以聯邦院議員有的是由人民普選，有的由州議會間接選舉，而其任期也自一年到四年不等。各州想保全其獨立及其自治的地位，都把聯邦院議員看作發言人，所以，各州常想加強聯邦議員與本州的關系，這是上述不同產生的原因[3]。
　　民族院以州為選舉區，按人口的比例分配其應得名額。瑞士人的政黨觀念很淡，他們在數黨的名單中物色他們的代表。民族院議員任期四年，連選連任，而且次數沒有限制。瑞士政治安定，有經驗的政治家常為選民所歡迎，所以連選連任的機會很多。每屆民族院中，十年以上的老議員常占四分之一，而連任一次的可能在半數以上。所以民族院常為富有經驗的人領導，工作效率很高。
　　
　　（二） 合議制的執行委員會
　　瑞士的行政工作，由執行委員會依據國會的指示進行。執行委員會設委員七人，分管政務、軍事、司法和警察、財政和關稅、內政、經濟以及郵電交通等七部。執行委員由國會選舉，所需條件與議員相同。執行委員不得兼任議員，所以當選執行委員的議員，必須放棄議席。委員任期四年，可以連選連任，沒有次數限制，所以有很多人連續當選直到退休為止。聯邦國會選舉執行委員時，須嚴格注意區域的分配，規定不能有兩位委員都來自同一州，還規定德語的柔立克及柏恩各占一人，法語的萬特州占一人，意大利語地區至少有一人。這種規定，不會使一州或一個民族獨占聯邦的政治領導權。至于執行委員會的黨籍，憲法中并沒有規定平均分配的原則。聯邦國會呈多黨現象，所以執行委員也是混合性質。
　　執行委員互選一人為總統，另一人為副總統，任期都為一年，不能連任。以往規定總統必須兼政務部部長，每年都要重新分配執行委員的部務，現在總統已不限于兼政務部部長，所以每個委員都可擔任任何一部部長。瑞士的執行委員會采用合議制，任何一個向國會提出的法律案，都要經過執行委員會的同意。提出法律案，有時執行委員會處于主動地位，自動向國會提出建議；有時處于被動地位，國會要求它擬制草案。執行委員會以四人為法定人數，每一決策，須得到執行委員會的多數通過[4]。執行委員會之下設總理（Chancellor）一人，也由聯邦國會選任。但該總理與一般國家的總理不同，是一個虛職。
　　
　　（三） 聯邦國會和執行委員會的實際關系
　　瑞士制度之所以稱為委員會制，是因為它有一個合議的執行委員會。執行委員會之所以說隸屬于聯邦國會是因為：第一，執行委員會無英國式的內閣解散權，國會堅持其主張時，執行委員會有放棄自己主張的義務；第二，執行委員會根本沒有獨立的決策權，執行委員會即使有所主張，也不過是向國會提出建議的權力，如同美國內閣成員對總統的提議權；第三，民族院有時也會向執行委員會詢問，答復不能使該院滿意時，國會有權命令執行委員會改變其執行途徑；第四，執行委員列席議會，報告并參與討論，但沒有表決權[5]。
　　實際上，執行委員都是經驗豐富的政治家。他們的威望，他們的經驗，他們的政績，無一不引起國會的尊重。他們對國會固然只有建議權，但國會言聽計從，建議權等于提議權；他們列席國會，發言而無表決權，但發言權受到重視時，發言的作用等于或有過于表決權。執行委員深受國會信任，這是不多見的。第二次世界大戰時，國會授予執行委員會緊急權力，而此種緊急權力的行使，竟不受國會的任何控制，只需每年向國會提出報告。這如同公司中董事會與總經理的關系，這在世界各國的政治生活中是極少見的。
　　
　　注釋：
　　
　　[1]吳志成：《當代各國政治體制：德國與瑞士》，蘭州大學出版社1998年版，第86頁。
　　[2]趙寶云：《西方五國憲法通論》，中國人民公安大學出版社1994年版，第23頁。
　　[3]許崇德主編：《憲法學（外國部分）》，高等教育出版社1996年版，第56頁。
　　[4]上海社會科學院法學研究所編譯：《各國憲政制度和民商法要覽》，法律出版社1986年版，第100頁。
　　[5]湖北財經學院法律系國家法教研室編：《資產階級國家法》，1981年版，第78頁。
　　（作者系上海交通大學法學院博士生）