人民監督員制度對人大“個案監督”制度的啟示

　　2004年以來，最高人民檢察院在全國部分檢察院推行了人民監督員制度，取得了良好的社會和法律效果。筆者發現該制度取得一片叫好聲的同時，也遭到了一些質疑，而檢察系統一年來的實踐卻讓這種質疑逐漸轉化為“有監督總比沒有監督好”的喝彩聲。這些質疑在一些地方人大對“兩院”系統進行“個案監督”工作中也不同程度的存在。因此，如何從人民監督員制度中吸取有益的經驗，將其運用到人大對“兩院”的監督工作中去，甚至嘗試將人大的監督和“人民監督員”的監督有機地結合起來，對新時期的人大監督工作有著重要的現實意義。
　　
　　一、 個案監督制度和人民監督員制度的比較
　　
　　一般認為，所謂“個案監督”，是指地方人大根據憲法和有關法律、法規的規定，對“一府兩院”正在辦理或已辦理結束的具體案件進行監督[1]。而人民監督員制度是在人民檢察院體系外部和訴訟程序外部，對人民檢察院直接受理偵查的案件的特定訴訟決定進行社會性監督的制度[2]。對照《最高人民檢察院關于實現人民監督員制度的規定（試行）》和一些地方人大頒布的關于個案監督的法規和做法，筆者試對兩者作一比較：
　　1.人民監督員制度和個案監督制度的共同點：（1）目的相同。都是為了遏制國家權力行使過程中的腐敗和不公，保證權力的依法、正確運用。（2）人員組成基本相同。人大的個案監督組成人員當然是人大代表，實踐中人大代表在人民監督員中占到相當比例，通常為一半左右。（3）理論依據相同。都是根據人民主權理論，認為國家機關的權力屬于人民，人民有權通過合適的途徑對自己授出的權力進行監督[3]。（4）都是一種外部監督。這表現在無論是人大的個案監督還是人民監督員制度，都強調不干涉被監督機關獨立的審判權、檢察權，都是在訴訟程序以外，通過程序性的監督行為來督促被監督對象改變不當行為，而不是越俎代庖，由監督者自己行使審判權或檢察權。
　　2.人民監督員制度和個案監督制度的區別：（1）相關法規或者規定的制定機關不同。個案監督由地方人大提出并通過人大立法的形式加以確認，而人民監督員制度卻是人民檢察院針對自偵案件中存在的問題而主動提出并制定相關規定的。（2）監督人員的組織形式不同。人大的個案監督強調的是人大監督權力的集體行使，是由地方人大及其常委會統一組織進行的；而人民監督員卻是由各基層單位民主推薦、考察確認產生，并由檢察機關發放聘書，其本身沒有固定的組織，主要由檢察機關內部的人民監督員辦公室來進行召集等組織活動。（3）監督的程序和方法不同。人大的個案監督方法包括憲法賦予的質詢權、調查權等，在通常情況下是由人大主動進行的；而人民監督員制度所施行的監督程序卻是由檢察機關將認為有必要監督的案件提出，由人民監督員進行討論和評議，并形成決議。（4）監督的效力不同。人大的個案監督所形成的決定具有相當的強制力，它通常要求被監督機關按照自己的意志辦理案件；而人民監督員提出的監督意見雖然可以引發一系列的討論和糾錯程序，但最終決定案件如何辦理的權力仍然在檢察機關手中，人民監督員的意見對檢察機關沒有強制力。
　　通過比較可以看出，地方人大推行的個案監督制度和檢察機關推行的人民監督員制度同樣是對權力機關的外部監督方式，并且兩者的組成人員還有相當的重疊。而最重要的區別卻是制度的推行者和執行中的主導者不同，即前者是由各級人大提出并主動進行的，后者是由檢察機關自己提出并組織實施的。
　　
　　二、 從人民監督員制度的角度分析對個案監督制度的質疑
　　
　　以上對人民監督員制度和個案監督制度所進行的分析，目的在于從人民監督員制度的合理性角度出發，通過比較批駁部分學者對個案監督制度進行批評的幾個有代表性的觀點之不足，分析人民監督員制度在應對和消除類似批評的成功經驗，從而為個案監督制度的進一步發展奠定理論基礎。
　　批駁觀點一：“個案監督會影響審判權和檢察權的獨立”[4]。有人認為，我國司法不獨立，強調個案監督將進一步影響審判權和檢察權的獨立性。jm1AFj4bpK2is2/SOOeSuw==對此，已有學者反駁這種看法是“將人大監督拒之門外的同時，將司法專橫的鑰匙交給了法官”[5]。而通過比較發現，同樣是外部監督的人民監督員制度卻成功化解了這種質疑。可見，反駁個案監督的學者是在誤解了司法獨立的同時又誤解了個案監督制度。首先，司法獨立強調的是司法人員個人的獨立和司法機關的獨立并重，司法獨立的目的在于司法公正，相對于司法公正而言，司法獨立的價值是第二位的。司法并非越獨立越好，其程度應該以最有利于實現司法公正而定，實踐中出現的司法不公現象難以讓人放心地將司法完全獨立bzQPM61Jk+PAFf5h39capw==。我們還應該看到，因司法不獨立而產生的司法不公現象更多的是表現在具體的辦案人員受到本單位直接領導的壓力而并非司法機關受到了外界的壓力。個案監督制度對具體案件所進行的質詢和調查也并非代替審判機關或者檢察機關作出判決和決定，而只是督促其作出正確的決定。人民監督員制度的長處就在于它將這個特點予以明確化和放大化。這集中體現在其明確提出對于人民監督員的意見，由檢察長或者檢察委員會最終決定是否采納。
　　批駁觀點二：“個案監督是外行監督內行”[6]。持這種觀點的學者認為，與專業的審判人員或者檢察人員相比，進行個案監督的人大的專業法律知識明顯是欠缺的，所以，讓外行監督內行是行不通的。且不論需要監督的案件大多并非法律問題復雜的案件，也不去引證國外陪審員制度來加以反駁，更不去談人大及其常委會近年來法律人才的引進以及法律素養的提高，單純一項與人民監督員制度的比較就發人深思。該制度所要求的人民監督員“公道正派，有一定的法律、政策知識”已經表明，監督者“公道正派”的道德素養要比法律素養重要得多，并且其所要求的人民監督員的“一定法律、政策水平”也并不比進行個案監督的人大代表的要求高。截至2004年5月，全國試點省份共聘任監督員8366名，其中具有大專以上學歷的2206人，有法律工作經歷的僅有1908人[7]。“看出門道”和“動手能力”的要求并非一般高。
　　
　　三、 個案監督制度應從人民監督員制度中吸取經驗不斷完善
　　
　　對于人大進行個案監督活動的法律依據，憲法規定得很明白。憲法第三條規定，“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督”。第七十一條規定，在必要的時候“組織關于特定問題的調查委員會，并且根據調查委員會的報告，作出相應的決議。”所以個案監督是有明確的法律依據的，實踐中出現的問題實際上是操作問題[8]。個案監督制度首先應該堅持，同時更應該不斷地加以完善，形成制度，形成法律。筆者認為，人民監督員制度有以下幾點可供個案監督制度借鑒：
　　1.“以監督促公開，以公開促公正”的監督理念要充分體現。如上所言，個案監督的最終目的是實現司法公正。公正的實現一方面依賴于監督者的監督能力，這當然包括監督者的法律能力，但更要依賴于監督所帶來的案件公開的效果。對于公開的案件，司法機關將慎重考慮不嚴格司法的后果，而更容易接受人大的監督意見。這樣以來，人大監督的強制性的一面將得到淡化，監督的效果將更依賴于群眾的擁護，同時社會輿論將更傾向于支持人大的監督而不是視其為干涉司法權力。為此，應該從下面幾個方面著手：（1）人大牽頭，多方參與。個案監督的領導機構毫無疑問應該是人大及其常委會，但是在具體實施監督的過程中，包括對案件的調查等階段，不妨借鑒人民監督員制度的做法，吸收其他人員參加，并且要充分聽取他們的意見；（2）廣泛宣傳，形成輿論聲勢。對于案情復雜、社會影響大的案件，或者監督難度較大的案件，在進行個案監督時，應該通過新聞媒介廣為宣傳，讓案件透明化（當然，不便公開的案件除外），以引起社會的廣泛注意。如果公眾享有充分的知情權，一些案件監督機關可能等不到人大形成決議就會自行糾正，同時也更利于樹立監督者的權威。
　　
　　2. 被監督案件的范圍要進一步細化。目前個案監督的范圍過多過濫也是個案監督制度的弊端之一，監督的范圍基本上沒有限制[9]。雖然從理論上講，人大的監督權是廣泛的，但是管得多就難以管得好。人民監督員制度明確限定被監督案件的規定值得借鑒。具體來講，應該對以下情況加以明確：（1）程序違法的案件不宜個案監督。目前的個案監督一般都包括對實體違法和程序違法案件的監督，但具體到操作卻近乎不可能。因為如果程序違法造成案件的處理錯誤，則這時的監督實為對案件實體處理結果的監督；如果案件最終處理結果正確，則以一個訴訟外的程序來糾正單純的程序違法，又顯得成本過高，并且許多情況不具備現實意義。對于這類問題，訴訟程序也是基本不予理會的。而如果在危害后果出現之前進行監督，則間接剝奪了被監督機關內部自我矯正的機會，被監督者可能會借此通過虛假行為回避監督，這樣就違背了監督的必要性原則，也損害了監督者的威信。對此應該采用人民監督員制度的做法，人大及其常委會可以對程序性違法“提出意見”，而不是形成強制性的決議。（2）監督應著重限于被監督機關容易出現問題的薄弱環節。人民監督員制度正是看到檢察機關職務犯罪案件的辦理過程相對封閉、缺乏監督而設立的，個案監督制度亦應如此。就政法機關而言，檢察機關作為專門的監督機關，承擔著監督其他機關的重任，人大的個案監督如何和檢察監督形成互補而不重疊，形成合力而不扯皮，是個案監督選擇監督范圍時應該加以考慮的。“檢察監督有其司法活動固有的特點和規律，是個案監督所無法替代的，而任何缺乏監督的權力必將產生腐敗，人大個案監督通過對檢察監督權的監督，促進檢察機關依法行使監督權。”[10]個案監督的重點包括：檢察機關辦理的職務犯罪案件；檢察機關的不批捕決定和不起訴決定；審判機關的決定書和民事案件的調解書（因為這類文書檢察機關不能抗訴）。（3）事前監督應引起重視。筆者發現，各地相繼出臺的監督條例，都強調個案監督以事后監督為原則。而人民監督員制度所推行的監督卻恰恰相反，三類案件中除犯罪嫌疑人不服逮捕決定的案件，其他兩類擬不起訴和擬撤案的案件都是事前監督。人大事前監督可以防患于未然，而且因為被監督者正式作出決定前因監督改變初衷的，從法律上講并不算錯案，不影響其內部考核，所以其更易接受。個案監督強調事后監督的原意在于不影響司法機關獨立辦案，這種效果通過改變監督方式同樣可以達到，即不采取強制性的措施，不形成決議，以跟蹤觀察、提出建議的方法進行。
　　
　　注釋：
　　
　　[1]王凡：《淺議地方人大的個案監督》，載《現代法學》1998年第1期。
　　[2]周士敏：《人民監督員制度的性質和功能》，載《國家檢察官學院學報》2004年第8期。
　　[3]石士安：《人民監督員制度設置的法理基礎及現實需要》，載《檢察實踐》2004年第4期；新一：《個案監督話是非》，載《瞭望新聞周刊》1999年第36期。
　　[4][6]李少鵬、裴永新：《對人大“個案監督”的一點反思》，載《人大研究》1999年第8期；轉引自錢明龍：《個案監督應消除幾個誤區》，載《人大研究》2003年第3期。
　　[5]李靜美：《個案監督，毋庸質疑》，載《人大研究》2003年第3期。
　　[7]侯曉焱：《人民監督員制度已日臻完善》，轉引自http://www.law-lib.com2004-12-6.
　　[8]劉山鷹：《從憲法看“個案監督”》，轉引自中國選舉和治理網；陳靈海：《人大“個案監督”主要是操作性問題》，載2004年12月16日《南方周末》。
　　[9]如山東高密人大出臺的個案監督辦法中個案監督的范圍包括：“（一）認定事實錯誤、適用法律不當，造成錯案而不及時依法糾正的；（二）程序違法，已經或者可能造成嚴重后果的；（三）在辦案過程中有執法犯法、徇私枉法、玩忽職守、貪贓枉法等違法行為，造成嚴重后果的……”
　　[10]任兆清：《淺析人大個案監督與檢察監督的關系》，引自http://www.yfzs.gov.cn/
　　(作者單位：浙江省象山縣人民檢察院偵查監督科)