試論地方立法中的報批程序

　　按照地方組織法和立法法的規定，較大的市制定的地方性法規和民族自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例需報經省、自治區人大常委會批準，但是，相關的法律并沒有規定批準的具體程序，這就使各地在立法工作中產生不同的理解和做法。
　　較大的市和民族自治地方的立法權有一個演變過程。從建國初期確立民族區域自治制度時起民族自治地方就擁有立法權，只不過當時不叫自治條例和單行條例而叫單行法規，由民族自治機關制定，而不是民族自治地方的人民代表大會制定，但其中的關鍵詞始終是自治和變通，這是體現民族區域自治的重要保證。至于較大市的立法權則相對較晚，1982年憲法雖然規定了省級人大的地方立法權，但并沒有規定較大的市人大及其常委會的立法權。1982年12月，五屆全國人大五次會議修改地方組織法時規定了較大的市人大常委會地方性法規草案的擬定權，但還沒有制定權。直到1986年12月，六屆全國人大常委會第十八次會議才將這一規定修改為，省會市和經國務院批準的較大的市的人大及其常委會可以制定地方性法規，報省、自治區人大常委會批準后施行。時任全國人大常委會秘書長兼法工委主任的王漢斌同志在修改地方組織法的說明中建議，“省、自治區要簡化審批程序，只要同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規沒有抵觸，原則上應盡快批準。”其后出臺的立法法第六十三條規定，“省、自治區人民代表大會常務委員會對報請批準的地方性法規，應當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規和本省、自治區地方性法規不相抵觸的應當在四個月內予以批準。省、自治區人民代表大會常務委員會對報請批準的較大的市的地方性法規進行審查時發現其同本省、自治區人民政府的規章相抵觸的，應當作出處理決定。”這就是說對于法規和自治條例、單行條例進行審查的主要目的在于維護法制統一，進行合法性審查。從以上規定可以看出，較大的市的立法權是相對完整的，只是多了一次合法性審查，這種審查在一定程度上帶有備案性質。目前之所以采用審查批準的方式，而不采用備案的方式，只是考慮到較大的市和自治州、自治縣的立法水平不平衡，為避免出現法制不統一的問題，才增加一道審批關口。而不是需要由兩級立法機關來制定，從而設置更加復雜的立法程序。事實上多數地方也都是這樣做的。但也有相當一部分省、自治區人大常委會的批準程序過于復雜，把報批的法規條例視為一般的地方性法規，把批準程序當成了立法程序。在常委會會議上，首先由報請批準的單位作立法說明，然后由相關的專門委員會作審查報告，再由常委會組成人員進行審議。審議中很多人不明確審查批準的目的是進行合法性審查，而不是對立法的必要性、合理性、操作性進行審查，更不需要對立法技術問題進行討論，甚至逐字逐句地修改。這樣做實際上比制定法規的程序更為復雜，不僅給常委會增加了很多不必要的工作量，使常委會議程和立法程序復雜化，而且拖長了批準時間，影響法規及時出臺，同時也難以達到審查的目的。
　　批準較大的市和民族自治地方的法規和條例首先要弄清是誰在立法，其次要明確審查的目的是什么。既不要把審批變成立法，又不要把審批復雜化。要緊緊把握住審批的目的在于合法性審查，看其是否與憲法、法律、行政法規、地方性法規相抵觸，是否越權作出變通規定等。嚴格說這是一項技術性工作，因此不宜在常委會會議上進行，比較適當的方式是，首先由批準機關的專門委員會提前介入報批機關的立法過程，進行溝通和協調，盡量把可能出現的問題解決在立法過程中。在報請批準時，不再由相關立法機關向省、自治區人大常委會會議作立法說明，而是先由有關的專門委員會進行審查，然后向常委會會議作審查報告，如果未發現與憲法、法律、法規相抵觸的問題，就不必再經過常委會會議審議，可以直接提付表決，及時批準。這樣有利于規范和簡化審批程序。