發(fā)揮公共財(cái)政職能　服務(wù)于新農(nóng)村建設(shè)

　　農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，始終是關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局的重大問題。目前我國的新農(nóng)村建設(shè)是一個(gè)涵蓋范圍廣泛、目標(biāo)多元化的綜合性工程。加大財(cái)政“三農(nóng)”投入力度，擴(kuò)大財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍，改變農(nóng)業(yè)和農(nóng)村在資源配置與國民收入分配中的不利地位，真正讓公共財(cái)政的陽光普照農(nóng)村，是新農(nóng)村建設(shè)中各項(xiàng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要保證。由此，如何更好地發(fā)揮公共財(cái)政職能，服務(wù)于新農(nóng)村建設(shè)成為一個(gè)迫切需要研究的重要課題。
　　
　　一、建國以來我國財(cái)政支農(nóng)投入的基本情況
　　
　　建國以來，我國財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入情況大致可以歸結(jié)為三個(gè)階段。
　　(一)第一階段(建國后到1997年)?？傮w來說，這一階段的財(cái)政支農(nóng)資金規(guī)模較小，除“二五、三五、四五”時(shí)期和其他少數(shù)年份外，一般低于當(dāng)年財(cái)政支出的10％。支農(nóng)資金的使用方向主要包括支援農(nóng)村集體(戶)的各項(xiàng)生產(chǎn)支出、農(nóng)林水利氣象部門的事業(yè)費(fèi)支出、農(nóng)林水利氣象等方面的基本建設(shè)支出、農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用支出以及農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)支出等。其中又以支援農(nóng)村生產(chǎn)和農(nóng)村水利氣象等部門的事業(yè)費(fèi)為主，農(nóng)村基本建設(shè)支出次之。
　　這一階段，一方面國家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入較少，另一方面又通過“工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差”和收取農(nóng)業(yè)稅的方式從農(nóng)業(yè)中籌集工業(yè)化建設(shè)的巨額資金，導(dǎo)致我國農(nóng)業(yè)由于缺乏必要的資金支持而發(fā)展緩慢，導(dǎo)致農(nóng)民收入和生活水平難以提高。
　　(二)第二階段(1998年至2002年)。這一階段，財(cái)政支農(nóng)資金總量逐年增加，但是占當(dāng)年財(cái)政支出的比例并未大幅提高；財(cái)政支農(nóng)資金的內(nèi)容基本保持不變，但是伴隨著積極財(cái)政政策的實(shí)施，財(cái)政明顯加大了農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的投資力度，是新中國成立以來農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資總量最多、增長最快的時(shí)期。
　　隨著基本建設(shè)投資的增加，我國農(nóng)林水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的狀況得以改善，在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。但是總體來看，財(cái)政支農(nóng)資金總量依然不足，結(jié)構(gòu)依然不盡合理，制約著我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的長足發(fā)展。
　　(三)第三階段(2003年起)。2003年是具有里程碑意義的一年。我國財(cái)政支持“三農(nóng)”政策開始實(shí)行戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，并確立了“公共財(cái)政陽光要逐步照耀農(nóng)村”的指導(dǎo)思想，財(cái)政“三農(nóng)”投入的規(guī)模、范圍、結(jié)構(gòu)以及方式也都因此發(fā)生著深刻的變化。主要表現(xiàn)在以下方面：
　　一是財(cái)政“三農(nóng)”投入總量大幅增加。以中央財(cái)政為例，2004年中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出達(dá)2626億元，占當(dāng)年中央財(cái)政支出的15．4％，比2003年增長872億元；2005年中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出達(dá)2975億元，占當(dāng)年中央財(cái)政總支出的14．7％，比2004年增加349億元，增長13．3％；2006年中央財(cái)政“三農(nóng)”預(yù)算數(shù)為3397億元，比2005年實(shí)際執(zhí)行數(shù)增加422億元，增長14．2％。
　　二是財(cái)政“三農(nóng)”投入范圍拓寬，財(cái)政農(nóng)業(yè)投資的內(nèi)容和方式變化明顯。這一階段提出并開始實(shí)施公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的政策，財(cái)政新增教育、衛(wèi)生、文化支出主要用于農(nóng)村，增加了農(nóng)村這些公共產(chǎn)品的提供；在基本建設(shè)投資方面加大了對(duì)農(nóng)村生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，改善了農(nóng)民生活質(zhì)量；在進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革的同時(shí)，對(duì)因農(nóng)村稅費(fèi)改革造成的基層政權(quán)收支缺口安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付支出；嘗試改變財(cái)政支農(nóng)方式，對(duì)農(nóng)民實(shí)行包括“種糧、種子、農(nóng)機(jī)”等在內(nèi)的直接補(bǔ)貼。
　　經(jīng)過幾年的調(diào)整，2005年中央財(cái)政用于“三農(nóng)”支出共計(jì)2975億元，使用情況如下：農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)813億元，占27．3％；農(nóng)村稅費(fèi)轉(zhuǎn)移支付662億元，占22．3％；農(nóng)林水利和氣象支出535億元，占17．9％；農(nóng)產(chǎn)品政策性補(bǔ)貼支出432億元，占14．5％；農(nóng)村教育衛(wèi)生科技支出189億元，占6．4％；扶貧支出和農(nóng)村綜合開發(fā)支出分別為130億元和99億元，分占4．4％和3．3％；其他“三農(nóng)”支出115億元，占3．9％。
　　
　　二、當(dāng)前財(cái)政支農(nóng)投入存在的主要問題
　　
　　從客觀情況看，我國財(cái)政農(nóng)業(yè)投入規(guī)模與我國農(nóng)業(yè)承擔(dān)的任務(wù)相比還有很大差距，財(cái)政農(nóng)業(yè)投入的方向、結(jié)構(gòu)及管理方式等還遠(yuǎn)不能滿足新農(nóng)村建設(shè)的要求，突出表現(xiàn)在以下幾方面：
　　一是財(cái)政“三農(nóng)”投入總量不足。自建國以來，一方面，政府對(duì)農(nóng)業(yè)投入總量不足的問題始終沒有得到改善，另一方面通過農(nóng)業(yè)稅和剪刀差的方式，巨額的資金從農(nóng)業(yè)流向了工業(yè)，支持了國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，一來一去，最終結(jié)果表現(xiàn)為資金從農(nóng)業(yè)部門的凈流出。財(cái)政支持力度不足，是導(dǎo)致我國農(nóng)業(yè)發(fā)展落后、農(nóng)民生活貧困的直接原因。盡管自1998年以來，國家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的絕對(duì)量有所增加，但所占比例自“七五”以來一直沒有增長，大體維持在9％左右。并且，幾十年的歷史欠賬累積太多，僅靠短短幾年的增加投入是不可能從根本上改變我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的落后面貌的。
　　二是財(cái)政“三農(nóng)”投入結(jié)構(gòu)不合理。主要表現(xiàn)在：第一，在財(cái)政農(nóng)業(yè)投入總量中用于生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施的投入相對(duì)較多，用于改善農(nóng)民生活的基礎(chǔ)設(shè)施投入相對(duì)較少；第二，在投資性支出中用于水利和生態(tài)等大型工程項(xiàng)目的投資相對(duì)較多，用于改善農(nóng)村生產(chǎn)條件、促進(jìn)農(nóng)民增收的中小型公益性項(xiàng)目的投資相對(duì)較少；第三，用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的投入相對(duì)較多，用于文教事業(yè)的投入相對(duì)較少；第四，用于提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)力、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁的科研投入較少；第五，用于發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的投入缺失嚴(yán)重。支農(nóng)資金使用結(jié)構(gòu)的不合理，導(dǎo)致農(nóng)村道路交通不發(fā)達(dá)，農(nóng)村飲用水不安全，農(nóng)村教育和農(nóng)業(yè)科技落后，農(nóng)民醫(yī)療養(yǎng)老問題尖銳，貧困人口生活缺乏足夠保障，農(nóng)村衛(wèi)生狀況令人擔(dān)憂等，影響了農(nóng)民生活質(zhì)量的提高，與新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。
　　三是中央和地方政府“三農(nóng)”投入力度不平衡。近兩年來，中央財(cái)政支農(nóng)支出保持了較快的增長，有力地支持了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，但是，許多市、縣級(jí)政府的本級(jí)財(cái)政支農(nóng)資金很少，沒有達(dá)到《農(nóng)業(yè)法》的規(guī)定要求，農(nóng)業(yè)投入主要依靠中央和省級(jí)財(cái)政。一項(xiàng)調(diào)查顯示，目前縣一級(jí)財(cái)政支農(nóng)投入中，來自中央財(cái)政的投入占50．8％，其中，西部地區(qū)為68．6％，中部地區(qū)為53．1％。中央和地方政府“三農(nóng)”投入力度不平衡，制約了財(cái)政“三農(nóng)”總投入量。
　　四是財(cái)政“三農(nóng)”資金使用方式僵化。長時(shí)間以來，我國財(cái)政支農(nóng)資金的投入機(jī)制和使用方式比較僵化，農(nóng)業(yè)投資傾向于投向國有經(jīng)濟(jì)，并且通常采用直接投資的方式，這就限制了通過財(cái)政手段進(jìn)行間接調(diào)控、吸引社會(huì)資金進(jìn)入農(nóng)業(yè)的功能的發(fā)揮，財(cái)政資金的“杠桿”作用體現(xiàn)不出來，由此也就減少了進(jìn)入農(nóng)業(yè)的社會(huì)資金量。
　　五是財(cái)政“三農(nóng)”資金使用效率低下。由于歷史的原因，我國現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)資金的科目分類、管理體制都是以部門條條為主，財(cái)政支農(nóng)資金分屬多個(gè)部門管理，各個(gè)部門都會(huì)貫徹中央各項(xiàng)涉農(nóng)政策，各個(gè)部門都會(huì)在落實(shí)政策資金分配時(shí)面面俱到，基本上是各自為戰(zhàn)，相互之間缺乏有機(jī)的協(xié)調(diào)機(jī)制，資金難以形成合力，其結(jié)果只能是資金使用分散和投入交叉重復(fù)現(xiàn)象嚴(yán)重，加之缺乏績效評(píng)價(jià)機(jī)制，從而更加重了支農(nóng)資金使用的低效率。
　　
　　三、改善財(cái)政“三農(nóng)”投入的幾點(diǎn)建議
　　
　　(一)切實(shí)落實(shí)農(nóng)業(yè)投入政策，依法提高財(cái)政“三農(nóng)”投入總量。
　　一方面，中央和地方各級(jí)政府都要嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》“農(nóng)業(yè)投人與支持保護(hù)”中“關(guān)于國家要逐步提高農(nóng)業(yè)投入的總體水平”的規(guī)定，并確?！爸醒牒涂h級(jí)以上地方財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)當(dāng)高于其財(cái)政經(jīng)常性收入的增長幅度”，通過對(duì)財(cái)政收入增量的調(diào)整，進(jìn)一步調(diào)整國民收入的分配格局，真正實(shí)現(xiàn)以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，為我國正在進(jìn)行的新農(nóng)村建設(shè)提供財(cái)力上的保障；另一方面，為確保各級(jí)政府依法行事，要建立健全社會(huì)化、法制化的財(cái)政監(jiān)督體系，充分發(fā)揮人大監(jiān)督和審計(jì)部門審計(jì)職能，使之更加具有嚴(yán)肅性和約束力，對(duì)未按照《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定執(zhí)行農(nóng)業(yè)投入政策的直接責(zé)任人追究法律責(zé)任，以此促成“三農(nóng)”投入持續(xù)穩(wěn)定增長的長效機(jī)制。
　　
　　(二)按照公共財(cái)政要求，調(diào)整財(cái)政“三農(nóng)”投入方向和重點(diǎn)
　　按照公共財(cái)政理論，凡是農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需的，但是市場又不能提供或者不能充分提供的產(chǎn)品和勞務(wù)，為公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)全部或部分由政府通過財(cái)政提供。現(xiàn)階段政府應(yīng)著力提供的農(nóng)村公共產(chǎn)品主要包括：一是農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施。二是農(nóng)村教育和農(nóng)業(yè)科研事業(yè)。三是農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)。
　　
　　(三)規(guī)范各級(jí)政府職責(zé)范圍，加大地方財(cái)政“三農(nóng)”投入力度
　　針對(duì)目前“三農(nóng)”總投入中地方政府農(nóng)業(yè)投入能力不足的問題，首先，應(yīng)該合理界定中央政府和地方政府的事權(quán)范圍，進(jìn)一步明確各級(jí)政府尤其是地方各級(jí)政府在農(nóng)業(yè)投入方面的職責(zé)，并采取措施充分調(diào)動(dòng)地方政府投資農(nóng)業(yè)的積極性；其次，各級(jí)地方政府應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》有關(guān)地方政府農(nóng)業(yè)投入規(guī)模的要求，嚴(yán)格履行對(duì)農(nóng)業(yè)的投入義務(wù)，同時(shí)加大各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)力度，對(duì)農(nóng)業(yè)投入未達(dá)到法定要求、或者虛報(bào)財(cái)政支農(nóng)資金數(shù)額，以及違規(guī)挪用、截留財(cái)政“三農(nóng)”資金的案件加大查處力度；第三，繼續(xù)深化農(nóng)村各項(xiàng)改革，削減不合理的消費(fèi)性支出，從而增加地方各級(jí)政府用于農(nóng)業(yè)的支出；最后，考慮進(jìn)一步完善地方稅制、充實(shí)地方稅種，增加地方政府可支配財(cái)力，為各級(jí)地方財(cái)政增加“三農(nóng)”投入提供財(cái)力保障。
　　
　　(四)探索多種財(cái)政資金運(yùn)用方式，引導(dǎo)社會(huì)資金參與新農(nóng)村建設(shè)
　　首先，要完善政府對(duì)“三農(nóng)”的支持和保護(hù)體系，加大保護(hù)力度，提高農(nóng)業(yè)的比較效益，形成向農(nóng)業(yè)投資的利益激勵(lì)機(jī)制和內(nèi)在的市場動(dòng)力機(jī)制；其次，要完善政府投資方式，改變單一的、直接的、無償?shù)恼r(nóng)業(yè)投資方式，根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)，采用政府財(cái)政補(bǔ)助、財(cái)政貼息，實(shí)行稅收和貸款優(yōu)惠，建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制等，引導(dǎo)各種經(jīng)濟(jì)成分、各種社會(huì)資金投資農(nóng)業(yè)；再次，要加快體制機(jī)制創(chuàng)新，支持各種所有制經(jīng)濟(jì)成分從事農(nóng)業(yè)開發(fā)和建設(shè)，鼓勵(lì)各種形式的聯(lián)合投資；第四，要完善農(nóng)業(yè)信貸體系，逐步增加農(nóng)業(yè)信貸規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施貸款的投放比重；第五，積極創(chuàng)造條件，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)利用外資的數(shù)量和范圍；最后，穩(wěn)定和完善現(xiàn)行農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基本政策，充分尊重農(nóng)民的土地承包權(quán)和生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，調(diào)動(dòng)農(nóng)民投入的積極性，這是引導(dǎo)農(nóng)民增加對(duì)農(nóng)業(yè)投資的物質(zhì)前提。
　　
　　(五)規(guī)范“三農(nóng)”資金管理，提高資金使用效益
　　一是建立涉農(nóng)部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，改變各涉農(nóng)部門之間各自為政、“三農(nóng)”資金分散使用和和交叉重復(fù)使用的現(xiàn)象，架起部門之間協(xié)作的橋梁，形成資金合力，確保執(zhí)行同一項(xiàng)“三農(nóng)”政策的各種渠道的財(cái)政資金能夠集中在同一個(gè)目標(biāo)和重點(diǎn)上，使有限的資金發(fā)揮最大的效益；二是調(diào)整涉農(nóng)部門職能范圍，理順涉農(nóng)資金管理體制，對(duì)現(xiàn)有財(cái)政支農(nóng)資金進(jìn)行整合，形成分類科學(xué)、分工明確、管理規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)有序的“三農(nóng)”資金管理體制，提高財(cái)政資金使用效益，提高政府支持保護(hù)“三農(nóng)”的能力和效率；三是完善績效評(píng)價(jià)和問責(zé)機(jī)制。
　　(作者單位：北京農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)