行政成本為何畸形肥胖？

劉　靜　倪　寧

現實中大行其道的GDP財政和軟約束財政嚴重扭曲了政府財政的公共性。財政資源投向規模浩大的開發項目、各式各樣的“支柱產業”、桀驁不馴的壟斷企業以及民怨載道的政績工程，以財政的一路飄紅換取漂亮的GDP數字。

政府真的很有錢嗎？

據統計，2006年剛過去三分之一，全國財政收入就超過1.5萬億元，與上年同期相比，增長了22％，遠遠超過財政部預計的14%的增幅。這是繼去年財政收入突破3萬億元大關后的又一個驚人數據。這似乎表明，政府的家底越來越厚實了。

然而，我們的政府真的“闊”起來了嗎？事實卻恰恰相反，政府遠沒有想象中那么有錢。一方面，政府負債累累。截至2004年底，國債余額已達29631億元，國債負擔率超過20%，若再加上未列預算而實際發生的債務，債務負擔將更為沉重。地方債務情況更是嚴重，粗略估算都在1萬億元以上，大部分基層政府都在“負債經營”。另一方面，財政又欠賬連連。社保基金欠賬逼近20000億元，基礎教育欠賬逼近10000億元，煤礦安全欠賬500億元，農村醫療衛生欠賬和環保欠賬同樣要以數百萬億計……綜觀以財政為主要資金來源的公共服務領域，真可謂遍地欠賬。

“驚人”的財政增幅與同樣“驚人”的債務負擔“相映成趣”。顯然，“賺錢”的能力增強了，但“賺錢”的速度遠趕不上“花錢”的速度，以至于財政依然入不敷出，政府依然沒“脫貧”——透過這個尷尬的事實，我們看到的是財政體制久治不愈的痼疾：現實中大行其道的GDP財政和軟約束財政嚴重扭曲了政府財政的公共性。

GDP財政意味著政府財政成為官員追求GDP賬面增長的工具。深陷于政績沖動的官員們始終醉心于以財政開支拉動當地GDP增長。他們完全不顧風險、效率、成本和嗷嗷待哺的教育、衛生、社保，將財政資源投向規模浩大的開發項目、各式各樣的“支柱產業”、桀驁不馴的壟斷企業以及民怨載道的政績工程，以財政的一路飄紅換取漂亮的GDP數字。

軟約束財政意味著政府財政成為官員任意使用揮霍的囊中之物。由于公眾失去了對財政開支的監督約束，預算軟約束的病毒就肆無忌憚地攻城掠地。軟約束不但讓頭腦發熱的官員能夠隨意“砸錢”，更造成了政府規模的膨脹與行政成本的畸形增長，使政府本身就成為吞噬財政資源的黑洞。

這是一個死循環：當公共財政被扭曲為GDP財政和軟約束財政時，官員必定不會量入為出，花錢必然大手大腳。要大手大腳花錢，就必須想方設法賺錢，政府只能“以支定入”，自然使財政汲取能力不斷增強。然而，賺錢雖多，花錢的沖動卻更大，必然又是入不敷出，還是要繼續提高汲取能力。最終，政府財政汲取能力空前提高，實際的財政缺口卻越來越大。

上漲的行政成本挑戰寒磣的民生投入

中共中央黨校社會學教研室教授吳忠民近日指出，中國在基本民生方面的投入占GDP比例之低居全世界第一，比非洲貧困國家還低。吳教授指出，我國在基本民生方面的改革，以不成功為多數。社會保障、義務教育、公共衛生、住房改革也在其中。

以2004年中國和美國的財政支出為例，我國用于行政公務支出的比例為37.6％，美國為12.5％；我國用于經濟建設支出的比例為11.6％，美國為5.0％；我國用于公共服務和社會管理的支出總量為25％，美國為75％；用于其他支出的，我國和美國分別為25.8％和7.5％。

我國政府行政公務支出的比例約3倍于美國政府，表明我國行政成本高昂。這與政府機構臃腫、人浮于事和自己花錢大手大腳密切相關。我國政府直接投資經濟建設的支出約2倍于美國政府，表明政府直接充當市場主體的現象比較普遍。同時，由于政府用于行政公務和經濟建設的開支比例偏高，無疑會產生對公共服務和社會管理方面投入的“擠出效應”，致使我國政府用于這方面的投入比例僅為美國的三分之一；而民生投入和與之密切相關的社會保障、義務教育、公共衛生、住房改革，正是公共服務和社會管理的重要組成部分。

民生投入是公共財政支出最基本和最應該優先保障的內容。但是，民生投入在實際操作中常常被懸空，弱勢群體的生活狀況長期得不到改善，要害不在于認識不到位，而在于政績觀的偏差。這也與地方領導手中的權力沒能得到有效約束密切相關。按理說，各地方政府的財政支出都要經人大常委會同意，但在實踐中，一些地方政府對公共財政支出的自由裁量權過大，公共財政支出不是人民意志的反映，而是領導意志亦即權力意志的反映。

公共財政本來是公民的血汗錢，但在基本民生投入上如此寒磣，不能不說是一種制度不公。基本民生投入占GDP比例“全世界第一”從一個角度表明政府職能的錯位和不到位。我們的政府是人民政府，但對基本民生的投入做得如此差勁，理當引起深刻反思。

行政成本瘋長的原因分析無主消費和炫耀消費

行政支出之所以不好控制，主要是因為一些政府部門及其公務人員在公務消費中存在典型的“無主消費”和“炫耀消費”意識。“無主消費”導致對行政成本攀高的漠視，反正“花公家的錢不心疼”，在日常消費中大手大腳。社會上流傳的“寧傷身體不傷感情”、“屁股底下一棟樓”等民謠就是“無主消費”的形象寫照。此外，地方財政實力的持續增長，也讓一些政府部門有了講排場、比闊氣的物質基礎，出現了“炫耀消費”的攀比心理。另外，還有一個原因就是長官意志對行政管理的干預。關于財政支出，有一個形象的說法是“會哭的孩子有奶吃”，只要常在領導面前哭窮，就會比別人多喝一碗粥。在一些地方，領導的條子比編制好的預算還要厲害，條子干預預算盤子的結果，不僅大大增加了行政支出的成本，也讓一些部門熱衷于和領導拉關系，花起錢來更加有恃無恐。

沒有討價還價必有昂貴政府

正如市場上不能討價還價的商品必然會昂貴一樣，“公務成本”如不能討價還價，也必然會昂貴無比。中國許多事務的改革走的是一條“政府主導”之路，即由政府來組織和控制資源的配置。但有一項改革是萬萬不能由政府主導的，那就是針對政府自身的改革，必須由“公眾主導”和“市場主導”。這一點最典型地表現在政府運行成本的改革上，如果由政府自己主導，讓官員自己決定花多少錢，成本必然會趨向無窮大。

政府主導事關公眾福利事務的改革，公眾主導事關官員福利和政府運行成本的改革，只有這樣的改革事務安排，才能形成一種討價還價的改革博弈機制。當下的問題正在于，一些地方政府壟斷了對所有改革事務的“主導權”，公眾根本不能討價還價：公車改革如何對官員進行補償，政府說了算；本地財政收入增加了如何對官員進行獎勵，政府說了算；公務員工資漲不漲如何漲，公眾也只能當看客。一些地方弄出些老百姓根本看不懂的“天書預算”，毫無接受公眾監督的誠意。

政府本質上是一攬子公共產品的集合物，公眾納稅供養政府的目的正是為了獲得廉價的公共產品。因此，財政必須是民主的，民主財政下才會有廉價政府，而民主財政的本質就是“討價還價”，必須讓公眾主導事關官員福利和政府運行成本的改革。如果公眾失去討價還價的權利，政府必然趨向于“量入為出”，行政成本必然會趨于無窮大，“行政成本25年增長87倍”也就一點不奇怪了。

不合理財政支出結構亟須糾正

政府的財政開支怎樣才算合理？進一步說，政府的規模怎樣才算合適？無論從理論上還是實踐上，這都不容易回答。財政支出的合理與否，既要看支出的總量以及這個總量與國內生產總值之比，也要看總量的內部構成，即支出的結構。目前學術界中較有代表性的看法是，財政支出的結構不合理，是最突出的問題。

政府的財政支出，主要分為三大類，即經濟性支出、社會性支出，以及包括行政管理費和國防費用在內的維持性支出。行政管理費所包含的內容是，行政管理支出、黨派團體補助支出、外交支出，以及公安、安全、司法、法院、檢察院等機構的支出和辦案費用補助。一般的規律是，隨著經濟發展，政府支出中的經濟性支出和維持性支出的比重趨于下降，社會性支出所占比重上升。

我們目前的問題在于，行政管理費的比重和增速都太高，而社會性支出比重偏低。應當承認，中央財政在社會福利和社會保障等方面的支出，從1997年至今，已有十幾倍的增長。但是，按《教育藍皮書》里的數據，從1995年至2003年的8年中，文教事業經費在財政支出結構中的比重僅增加了不到1%，與此同時，行政管理費增加了4.4%。

想要堵塞行政管理費方面的支出漏洞，我們將可以指望財政支出結構朝合理方向發生積極轉變。倘若問，如何保證這種積極轉變的可持續性？答案在于，經濟增長方式要重構，政府職能要轉變，民主監督要加強，信息數據要完善并且公開。