掛職：官員的另類生存

何忠洲　楊中旭

掛職干部，作為官員中的一個特殊群體，卻承擔著重大的“政治任務”

在外界的視野中，更多看到的是知識分子掛職當官，但事實上以一種特別的面貌，掛職干部在中國政治生活中已司空見慣。

而隨著新一輪黨政大換屆，更多的干部開始按照組織部門的統一部署，奔赴新的工作崗位掛職鍛煉。

掛職干部的“特別任務”

“猛將必發于卒伍，宰相必起于州郡。”掛職從一開始就是和鍛煉干部相聯系的。

“別看我是博士，書讀得比地方的基層官員多，但我到了當地，就只是一名小學生”。陳昕告訴《中國新聞周刊》。這位中國社會科學院社會學所的副研究員，曾經在1997至2000年間，赴重慶市奉節縣擔任掛職副縣長，一掛就是3年。

陳昕發現，太多的東西需要從頭學起，好比一個政策下來，針對鎮里面的幾萬人口怎么組織實施、村里有哪些問題、問題通常應該如何處理，都有著地方獨有的特色，幾乎“每個鎮都不一樣”。

這樣，除了土生土長的當地官員，外來的掛職干部根本不可能在短期內熟悉當地的情況。其他38位社科院的博士只掛了1年的縣級干部(11人后來繼續掛職為副廳級干部)，而陳昕卻一掛3年之久。2006年8月中旬，記者打電話找到陳昕的時候，他還在河北省三河市新集鎮行仁莊實地調研。這一習慣他已經保持了9年，每年都有幾個月在外飄著。“如果讓一個整天坐在北京研究選舉的人去村里組織一場真正的村民委員會選舉，他未必搞得起來。理論和實踐真的是兩碼事”。

和他有著相同感受的，是另一位博士，國家行政學院經濟學部教授張占斌。他于2003至2004年間，在重慶市梁平縣擔任了1年的掛職副縣長。“很多東西，你理念再先進也沒有用，比如在當地農村往往是一種家族式的管理更為有效。”張占斌對本刊說。

這兩位博士認為，他們與當地官員相比，知識體系完全不同。由于他們是去當地掛職，首先需要與當地融合，這時，鎮長和村長才是大學生。

中國人民大學國際關系學院政治學系博士尹冬華說，除了鍛煉干部的需要，掛職干部還擔負著更重大的責任。

一是發展經濟的需要。在一些地方，選派公務員到其他地區的機關或者企事業單位掛職，是他們招商引資計劃中的一個重要部分。通過掛職，不僅可以學到發達地區發展經濟的先進思路和經驗，而且更為重要的是，可以為本地帶回數額相當可觀的投資。另外，由于區域經濟的發展不平衡，通過委派特定的人員進行掛職，給落后地區帶去相應的資金和項目，也成為中央和地方兩級政府的一項共同使命。而名人掛職，對一些地方的知名度提升則起了大作用。

同時，如各地委派公務員到基層(鄉村兩級)掛職，就往往包含加強基層組織建設的目的；而選派干部到國有企事業單位掛職鍛煉，一般附帶有協助企業進行改制、增強企業活力之目的。這些表明掛職制度已成為中國特色的國家治理的一部分。

掛職走形“尷尬”

但是，目前干部掛職期限通常為1年，用一位掛職干部的話來說，基本熟悉情況就需要大半年，真正干事兒的時間也就5個月左右。“這似乎是一個難解之題”。中央黨校黨建部教授李民告訴《中國新聞周刊》。

而這只是當前干部掛職制度需解決的諸多問題之一。“一些掛職干部徒有掛職的空名。掛職人員成為拉關系、跑項目的聯絡員。對掛職干部管理、考核不嚴。掛職干部對自己要求不嚴。這些問題與矛盾不能不引起重視。”國家行政學院政治學教研部教授龔維斌說。

地方公務員掛職京官就一直遭人詬病。北京理工大學教授胡星斗說，地方干部掛職“京官”不過是“跑部錢進”的變種。一些地方干部上掛中央各個部委，意在中央的項目、資金。往往是地方和部委搞好關系、上下活動的一種方式。

下掛也同樣存在很多問題。最典型的如掛職民企。2004年，江蘇省通州市就曾以市委“紅頭文件”形式規定：市級機關(不包括公、檢、法機關)干部，一半留在機關，一半到民企掛職幫扶，為期1年，每年輪換。官員直接介入企業，則被視為是“紅頂商人”的變種。

中國人民大學政治學博士尹冬華認為，“掛職人員的個人素質和自我認識以及掛職制度的不健全，導致了掛職的變形與走樣。”在他看來，“掛職人員角色定位的偏離，掛職派出單位無償付出的尷尬，掛職接收單位被動接收的顧慮，掛職管理體制的無序與籠統。這四個方面是致命癥結。”

在尹冬華看來，這種短期“空降”，一方面會導致有些掛職人員將自己視作當地的一個“短暫過客”還有些掛職人員(主要是下派掛職的)，則借助原單位的強勢地位，對接收單位的工作指手畫腳甚至干脆取而代之。

而對于派出和接受單位來說，也面臨著一些“尷尬”。參加掛職鍛煉的人員，一般是年輕的、有培養前途的公務員，將他們派出去掛職，對于派出單位來說，在短期內無疑是一種損失。與此同時，派出單位還要負擔掛職人員的工資獎金以及一定量的掛職補貼。因此，有的派出單位干脆稱之為“為他人做嫁衣”。

而接受單位，則顧慮掛職時間一般不超過兩年，一般不敢安排具體的、分管某方面工作的實職，這樣掛職人員很難得到實際的鍛煉。

這些問題，均源于實施單位、派出單位、接收單位和掛職人員之間的關系模糊不清，對掛職人員的管理和考核也出現“真空”。比如，掛職與提拔使用的關系，目前各種掛職規則中都未詳細加以說明，后者只是籠統地規定“掛職表現優秀的，優先提拔使用”。

一項過渡性的措施

而在當前，雖然掛職已成為干部人事制度的一個重要組成部分，但迄今都是依據中央和地方的專門文件進行的，缺少一部全國統一的條例和地方實施細則。

尹冬華指出，從更為宏觀的角度來看，掛職鍛煉已成為一種頗具中國特色的政府運作形式。

早在延安時期，根據地政府曾大規模地選派知識分子、干部和學生“下鄉”，對農村社會進行改造，使前者接受自我敦育，增強其與群眾的聯系。在建國后的土改運動和各種政治運動中，黨和政府也多次派出階段性的工作組，到基層農村社會蹲點，以實現不同的運動目標。改革開放以來，則將掛職鍛煉用于干部培養和經濟建設中，又賦予其新的時代內涵。

中南財經政法大學教授喬新生說，作為我國民主政治發展中的一種過渡性措施，掛職鍛煉制度存在著先天不足。他建議說，干部掛職，“必須要有明確的法律支撐。必須在黨的組織部門精心安排下，謹慎使用這種培養鍛煉干部的制度。”

（摘自《中國新聞周刊》）