中國ＮＧＯ：與政府攜手扶貧

何忠洲　左　林

政府扶貧資源首次向NGO開放，是中國的扶貧模式從政府“包辦”向“政府—非政府組織”攜手合作轉變的第一步

2005年12月19日，被中國人民大學農業與農村發展學院教授康曉光稱為中國扶貧事業和NGO發展史上“具有歷史意義的一天”。

是日，國務院扶貧辦、亞洲開發銀行、江西省扶貧辦和中國扶貧基金會在人民大會堂啟動了“政府和非政府組織(NGO)合作實施村級扶貧規劃項目”,康曉光是該項目的招標評選委員會主席。

國務院扶貧辦和江西省扶貧辦將提供1100萬元人民幣的財政扶貧資金，全權委托中國扶貧基金會向NGO公開招標，在江西省的22個重點貧困村實施村級扶貧計劃項目。同時，亞洲開發銀行提供了100萬美元，用于支持非政府組織村級扶貧規劃試點項目的設計、管理、評估和推廣。

中國扶貧基金會稱，第一期6個試點村的招標工作正在進行，將向全社會公開招標選擇2～3家NGO，中標者將支配每個村50萬的扶貧款。至截稿時，已經有9個NGO報名參與招標。其中包括中國國際民間組織合作促進會、安徽霍山中荷項目和江西青少年發展基金會等。

扶貧進入“精細瞄準”階段

扶貧面向NGO招標，在中國扶貧基金會村級扶貧規劃項目主任劉冬文看來，是因為中國扶貧已經進入“精細瞄準”階段。所謂瞄準，就是如何從中國高度分散的2.3億小農戶里選出最需要支持的貧困戶?！斑@被稱為‘插花式扶貧。”

2001年中國政府頒布實施的《中國農村扶貧開發(2001～2010)》也明確指出，扶貧開發工作的重點已從貧困縣縮小到貧困村和貧困戶。

改革開放27年來，中國成功創造了將極端貧困人口從2.5億降至2600萬的脫貧奇跡。但到現階段，“隨著貧富差距的日漸擴大，當前的經濟增長很難再給貧困人口帶來多少實際的好處。”康曉光分析說。

中國扶貧基金會副會長何道峰在12月19日的項目啟動會上介紹說：目前扶貧基金44.5%覆蓋了富裕戶，而只有35.3%覆蓋到貧困戶，另外20.2%的扶貧基金也花在了中等戶身上。這意味著只有三分之一的扶貧資金實至名歸。

如何將有限的扶貧資金精確地瞄準最有需要的貧困戶，這是中國面臨的新課題。

一直以來，以政府行為為主導是中國扶貧工作的主要模式。過去7年里，中央和地方政府投入的財政和信貸扶貧資金合計1364.74億元，占各類扶貧資源總數的72%。

但是，單靠政府一己之力整體開發性的扶貧越來越顯出局限。中國現在貧困人口比例已經在3%以下。劉冬文介紹說，按照國際的經驗，當貧困人口比例下降到10%以后，靠經濟增長等方式扶貧就已經不大起作用了，必須靠微觀層面的努力。

相反，政府包辦扶貧的負面效應日漸突出。劉冬文說，一是損耗大，二是效率低?？禃怨庠?0年代初曾在廣西某貧困縣掛職任主管扶貧的副縣長。他引江西某縣為例說，“這個縣的貧困村，每年中央的扶貧款項，加上地方政府的配套資金不下100萬，就是按人頭分了，當地的貧困農民也脫貧致富好幾次了。但是至今，這個縣仍是貧困縣?！?/p>

“要說中央對窮人不好，那是說不過去的?！笨禃怨鈴娬{說，但是，由中央下撥的扶貧款，經過層層機構雁過拔毛，最后能夠到村里頭的，有時候“一萬元最后也許一元都不到?！?/p>

2000年國家審計署的審計報告稱，全國扶貧資金1/5被挪用。

就是那些最終到村里的扶貧款，也同樣面臨是否被用到適當地方的問題。在大批量的貧困人口得以脫貧的今天，剩余貧困人口的生存環境與實際脫貧需求，不僅在省區間千差萬別，在一個縣內的不同村莊也有不同。

他認為，在“插花式”扶貧階段，政府“包辦”的扶貧，無論是整體性開發，還是專項資金支持，最后都無法有效地瞄準真正的貧困戶。這就像一頭龐大的獅子，最后碰到了一只小虱子，左蹦右跳都沒有辦法。

“所以，我們主張實行村級扶貧規劃，縮小目標范圍，才能瞄得更準。”劉冬文如此闡述他所負責的項目為什么叫“政府和非政府組織(NGO)合作實施村級扶貧規劃項目”。

政府與NGO互動

在政府失效的領域，NGO可以補缺。尤其是在政府機制或市場機制無法解決、解決不好的公共領域。

但在中國，“NGO還處于不成熟的初級發展階段?！鼻迦A大學NGO研究所所長王名如此說。

首先是掌握的資源有限。中國扶貧基金會副會長何道峰表示，中國的NGO往往管理水平低下、動員能力不足，除了中國青基會，平均每家一年只能夠募集到7萬元。在扶貧領域，“大多數非政府組織既沒有資源又沒有行動，只是塊招牌?！?/p>

這種局面與當前NGO在中國的生存環境有關。包括政府在內的整個社會對NGO的認知和支持還很有限。

當然，并不能說NGO在中國的扶貧領域無所作為。何道峰介紹，近7年間，中國各類扶貧資源的投入合計為1891億元人民幣，而中國稱之為“社會扶貧”的NGO和準NGO投入為526.3億元人民幣，占總投入的28%。

國內一些比較重大的NGO工程，例如“希望工程”“光彩事業”“幸福工程”“母嬰平安120行動”和“春蕾計劃”等等，都在增加農民收入、提高農民的身體健康、保護婦女兒童和教育方面起到了很大的作用。

當然，這些主要來自于有官方背景的NGO。另一個活躍群體是國際NGO和國際組織，在扶貧領域頗有影響的，包括福特基金會、世界宣明會、香港樂施會、愛德基金會和救助兒童會等。

相形之下，國內NGO，尤其是草根NGO，表現則遠為遜色。而在扶貧領域，NGO的公益性、志愿性，使得它天然具有靈活性，適合做扶貧工作中“抓虱子”的工作。當NGO與政府有效攜手之時，一個完整的扶貧網絡才能構建起來。

在這一背景下，“非政府組織和政府合作實施村級扶貧規劃項目”尤為引人注目的，是其招標對象不僅限于在民政部門注冊的NGO，也包括工商企業注冊和一些根本就未注冊的NGO。當然，“對未注冊者來說，在具體的法律地位、資金轉賬等方面還存在很多問題，工商注冊的在收入免稅一塊也有些障礙?！眲⒍难a充說。

另一個特別之處，是這次招標只面向國內NGO。康曉光解釋說，“國際NGO很多實力都已經十分雄厚了，”而對于中國NGO，“這點錢足以讓很多奄奄一息的國內NGO起死回生?！?/p>

國內NGO最缺的就是錢。中國國際問題研究和學術交流基金會副會長兼秘書長劉立德說，除了募集資金外，國外的很多NGO都是依靠政府公共財政資金出錢的。

中國國際民間組織合作促進會秘書長黃浩明認為，中國NGO的發展面臨著一系列政策困境，其中一點就是政府“在公共服務的采購中，很少考慮NGO。”

劉冬文說，“政府的扶貧財政資金里，應該更多地投給國內NGO，那樣會促使國內NGO發展壯大?！?/p>

按照劉冬文的計算，亞洲開發銀行兩三年的時間里為每個試點村的NGO提供的管理費是4.5萬元，這一管理費用占投入到村扶貧款項的9%，低于類似項目NGO的管理費用提成比例(此項目管理費用由亞洲開發銀行出，并不占政府的扶貧款)。“不過，這對于國內的NGO來說足夠了，足夠維持他們日常的管理花銷?！?/p>

相較于江西省每年20多億的扶貧資金，1100萬元實在是九牛一毛。但是，由此而引發的效應卻是巨大的。劉冬文說，這次扶貧項目競標，標志著中國的扶貧模式，跨出了從政府“包辦”向“政府—非政府組織”攜手合作轉變的第一步。

而清華大學NGO研究所所長王名說，這次扶貧項目競標，NGO可以通過市場公開競爭，獲得政府扶貧資金，在廣闊的社會舞臺上進行實踐演練。而從政府的角度，康曉光則指出，其意義在于“政府開始在公共服務領域引入競爭?！?/p>