轉移支付何以解救縣鄉財政

周飛舟

改革，中央買單

縣鄉財政困難是一個老話題了。有一段順口溜在基層政府頗為流行：“中央財政喜氣洋洋，省市財政勉勉強強，縣級財政拆東墻補西墻，鄉鎮財政哭爹叫娘。”這段話在說明各級政府財政狀況的同時，也含蓄地指出了造成縣鄉財政困難的一個重要原因：主要不是因為收入減少了，而是因為中央“拿走”的太多了。這主要是指自1994年中央與地方實行“分稅制”改革以后，中央按照固定的比例（75％）上收了地方政府的主體稅種——增值稅（國稅），留給地方的是一些規模較小、征收成本較高的小稅種（地稅），前者被叫做“西瓜稅”，后者被叫做“芝麻稅”。十多年來，雖然國家財政收入的總量在不斷增長，但是這種中央拿“大頭”、地方拿“小頭”的分配格局并沒有改變。

進入新世紀以來，中央政府推行的另一大財政改革——農村稅費改革和取消農業稅政策使得縣鄉政府能夠從農民手里收取的預算內和預算外收入都大量減少。因為所謂的“農民負擔”，實際上是地方政府、尤其是縣鄉政府的財政收入。減輕農民負擔對于農民來說當然是件大好事，但是對于縣鄉財政來說，困難的格局不但沒有改觀，反而應該是更加嚴重了。

但是，如果就此得出結論說，造成縣鄉財政困難的根本原因是兩大財政改革——“分稅制”和“稅費改革”則過于片面，因為我們上面所分析的只是財政收入或“財權”的分配，這只是財政分析的一個方面，如果要就縣鄉財政的困難得出一個比較深刻和全面的結論，則還要分析財政支出即我們通常所說的財政的“事權”的配置。

從中央和地方的財政支出來看，分稅制前后并沒有根本的變化。簡單而言，中央和地方財政收入的比重由改革前的“倒四六”（中央四、地方六）變為改革后的“正四六”（中央六、地方四），但是中央和地方財政支出的格局卻一直維持著“倒三七”的情況（中央三、地方七），也就是說，雖然財權的分配有根本性的變化，但是事權的分配并沒有改變，地方政府承擔了大部分的財政支出。以2003年為例，中央和地方的收入比重是57∶43，中央本級支出和地方支出的比重則是30∶70，非常明顯，中央是把相當大比例的財政收入“放到”地方政府去支出的，這個部分的總量幾乎相當于中央本級支出的規模。換句話說，中央將自己的收入一分為二，一半自己花，另一半補貼給地方政府花，這后一部分就是我們通常說的轉移支付。

這樣看來，說“分稅制”是造成縣鄉財政困難未免有些冤枉。稅費改革也是如此。雖然改革取消了大部分的農民負擔，2004年又開始逐步取消農業稅，但是中央財政分別設立了兩筆大規模的轉移支付——“稅費改革轉移支付補助”和“農業稅降點轉移支付補助”來填補縣鄉兩級由此造成的財政缺口。所以通俗一點說，中央兩大改革對縣鄉財政造成的影響實際上都是由中央財政通過轉移支付來“買單”的。直接將縣鄉財政困難歸咎于改革是把問題簡單化了。

但是縣鄉財政的困境依然存在而且沒有看到多少脫困的前景。那么真正的原因是什么呢？除了簡單地考察財權和事權在中央和地方的分配以外，我們還應該仔細分析和考察轉移支付：這些資金是如何向下流動的？分配的原則是什么？它們最終又是如何被使用的？這也許會更有利于我們理解縣鄉財政困境的形成。

“姥姥不疼、舅舅不愛”的中部縣鄉財政

對于縣鄉財政、尤其是中西部地區的縣鄉財政來說，轉移支付的意義是非常重大的。隨著改革的進展，中西部地區的縣鄉財政支出中已經有越來越大的比重不是來自自身的財政收入，而是來自上級的轉移支付。到目前為止，西部地區的大部分縣市，上級補助收入在當地財政支出中的比重已經達到60％～90％，而中部地區的縣也已超過50％。也就是說，中西部地區的大部分縣主要靠上級的轉移支付來發放工資、維持運轉和提供農村地區的公共服務。這些轉移支付大致可以分成三類：第一類是稅收返還，相當于對上繳增值稅較多的地區的一種激勵；第二類是用于保工資、保運轉的財力性轉移支付或者叫做一般性轉移支付；第三類是用于保服務、保建設的專項轉移支付，包括一些用于部門的事業費、專項補助、扶貧款、農業綜合開發資金、國債項目資金等等。按照一般縣級財政部門的說法，后兩類的分工是“吃飯靠財政、建設靠專項”。即第二類轉移支付加上當地政府的自身財政收入用于“吃飯財政”，而專項轉移支付用于提供公共服務和公共建設。

稅收返還是按照固定的比例對增值稅進行返還的，所以無疑上繳增值稅越多的地區得到的稅收返還就越多。也就是說，東部沿海富裕地區創造的工業增值稅規模巨大，而得到的稅收返還也非常巨大。這無疑不是一種“均等化”的轉移支付，它會加大地區之間財力不均等的現象。財力性的轉移支付則是根據計算公式來進行分配的，計算公式中考慮了各地的人口、經濟和財力情況，是一種更加“均等化”的轉移支付。這筆轉移支付對解決中西部地區的財政困難無疑具有重要的意義。專項轉移支付則是所謂“戴帽下達”的資金，對于資金的用途和使用方式都有明確的規定，在分配上需要經過申請－批復－下達的復雜程序。

根據統計，縣鄉財政得到的這三類轉移支付的比重是在不斷變化的。1994年分稅制實行之初，稅收返還的比重高達60％，專項資金30％，財力性的轉移支付只占10％左右。這非常有助于我們理解分稅制實行之初中西部地區的縣鄉財政所感受到的巨大壓力。但是這種情況自1999年開始發生了徹底的變化，到2003年，三類轉移支付的比重變成了20％∶20％∶60％，用于工資、稅費改革的財力性轉移支付占據主導地位，按照我們的理解，這應該非常有利于解決中西部地區縣鄉財政的困難，但是為什么大部分中西部地區、尤其是中部地區的縣鄉財政困境依舊呢？

如果我們將全國的縣鄉分成東、中、西部三類來分別考察轉移支付的分配，則答案就比較明顯了。在2003年，按照人均數額計算，東部地區的縣鄉得到的人均稅收返還約100元，中西部地區約40元；財力性的補助西部地區人均250元，東部、中部地區人均200元；專項轉移支付西部地區人均近100元，東部地區約80元，中部地區約75元。綜合三類轉移支付來看，東部地區得到的稅收返還最多，西部地區得到的財力性和專項轉移支付最多，而中部地區的縣鄉無論哪一類轉移支付的比重都是最低的。這些枯燥的數字無疑可以與我們的感性認識互相印證。中部地區過去的農民負擔最重、現在的縣鄉財政最困難，屬于典型的“姥姥不疼、舅舅不愛”的地區。

要解決這個問題，無疑需要加大對中部地區的轉移支付的力度。但是在如何加大的問題上卻缺少統一的認識。中部地區的基層政府的名聲無疑是最壞的，農民負擔重、干部作風不好，所以有學者認為應該加大專項資金，控制一般性轉移支付的總量，這樣可以提高資金的使用效率，防止基層政府對轉移支付資金的濫用。

“戴帽”支付對政府行為的異化

事實上，為了能夠“保建設”、“保服務”，有越來越多的資金傾向于“戴帽”，不允許被用來“保吃飯”和“保運轉”。同時，專項資金也有利于資金的集中使用，“集中力量打殲滅戰”而不是“撒胡椒面”。從這個意義上，專項資金起著重要的作用，但是在分配和使用方面都存在許多問題。

首先是分配。與財力性轉移支付的分配機制不同，專項資金的分配主要是靠項目申請、評估和批復來進行的。隨著專項資金數量和種類的迅速增加，層層上報、審批成了地方政府最為主要的工作之一，也成為地方政府獲得上級資金的主要管道之一。有的地方官員說，地方干部最主要的考核目標是“招商引資”，這四個字實際上是兩件事，“招商”是指從發達地區招攬企業和投資，而“引資”就是去上級部門跑資金、跑項目。而跑資金、跑項目最重要的是靠“門路”和“關系”。有研究表明，一個村的項目和財政資金多少主要不是和這個村的需求有關，而是和村領導的跑項目的“能力”有關。而地方官員跑來項目，除了被認為是“能員”之外，也會得到獎勵甚至是回扣。這種風氣和做法使得專項資金的分配流向那些能找會跑、能哭會叫的地區，而最需要的地區卻往往得不到足夠的專項補助。另外更加嚴重的是，這種做法會加重設租尋租、找熟人拉關系的不正之風，對政府內部的行為模式會造成嚴重的危害。

其次是使用效率。只要項目的分配不盡合理，一般都會帶來嚴重的使用效率問題。效率問題主要表現在這樣幾個方面。一是違規使用。我們在調查中發現，除了扶貧款、救災款等少數幾項被稱為“高壓線”的專項資金之外，拖延、截留、挪用、擠占專項資金的現象非常普遍；二是“一女多嫁”。搞一個農田水利項目可以以多個項目的名義從財政、水利、扶貧等部門套取多筆專項資金；三是“假配套”。由于專項資金一般要求地方政府各級配套下達，而地方政府又無能力進行配套，所以在專項之間騰挪借用搞“假配套”的現象屢見不鮮。這些問題給專項資金帶來了高昂的監督成本。上級審計部門往往會派出陣容龐大的審計組到下級財政單位進行專項審計，工作繁雜、時間拉得很長，但是找出的許多問題都是證據俱在，責任不清。

與專項資金相比，一般性的財力補助雖然在使用上不“戴帽”，但是按財力補助的辦法更有利于資金的合理分配。這里的重要問題依舊有兩個：一是要加大對中部地區縣鄉的財力性轉移支付的總量，這是解決這些地區縣鄉財政困難的根本方式，否則農民負擔反彈、所謂的“黃宗羲定律”出現是非常有可能的事情；二是要保證這些不“戴帽”的資金不被濫用。

由于我國的政府預算沒有一套完善的民主監督的體制，所以基層政府對資金的支出安排實際上是“不透明”的。防止資金濫用并沒有一套可信并且可行的機制。但是這并不意味著我們必須走到另一個極端，由上級政府“越俎代庖”，來制定下級政府的支出安排。試想一下，隨著上級轉移支付總量的不斷加大，如果專項資金名目越來越多、規模越來越大，那么基層政府便屬于財政辦事機構、沒有預算可言了。資金支出的輕重緩急的安排、臨時事件的處理便沒有變通的空間。要對基層政府的資金安排加以約束，關鍵是要加強預算管理、國庫體制管理，并且進一步規范縣鄉之間的財政體制。既留出基層政府預算的空間，又探索建立一套自上而下的有效監督的體制，才是適合中國目前國情的做法。