“人大監(jiān)督”歸位的漸進(jìn)思路

鄧名奮

根據(jù)憲法和法律規(guī)定，我國(guó)人民代表大會(huì)有四項(xiàng)基本權(quán)力：立法權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)和任免權(quán)，這四項(xiàng)權(quán)力又可以進(jìn)一步歸結(jié)為議決權(quán)和監(jiān)督權(quán)兩大權(quán)力，因此監(jiān)督權(quán)在人大權(quán)力結(jié)構(gòu)中處于基礎(chǔ)性的地位，特別是考慮到目前人大議決權(quán)的行使由于種種原因還不能完全到位，監(jiān)督權(quán)的加強(qiáng)就可以起到充分行使人大權(quán)力、展現(xiàn)人大意志的現(xiàn)實(shí)作用。因此，十屆全國(guó)人大常委會(huì)日前通過的監(jiān)督法，通過加強(qiáng)人大監(jiān)督權(quán)力和監(jiān)督職能進(jìn)而提升人大的現(xiàn)實(shí)地位和作用就極具標(biāo)本意義，它體現(xiàn)了我國(guó)人大制度改革完善以及民主政治發(fā)展的某種路徑選擇思路。

制度演進(jìn)思路

本次通過的監(jiān)督法之所以被一些專家稱為“小監(jiān)督法”，首先是因?yàn)樗⒉淮蛩愀阋粋€(gè)涵蓋我國(guó)整個(gè)監(jiān)督體制的龐大法律體系。把人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)察乃至社會(huì)監(jiān)督都放進(jìn)來，那樣在內(nèi)容上過于龐雜，立法體例難以統(tǒng)一，也容易陷入原則性強(qiáng)卻缺乏操作價(jià)值的陷阱，相比之下，選取國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督作為立法切入點(diǎn)就比較貼切，因?yàn)槿舜蟊O(jiān)督屬于國(guó)家監(jiān)督體制的最高層次，有引領(lǐng)和示范效應(yīng)。

如果把最終通過的草案和第一次提交審議的草案作個(gè)對(duì)比，就很容易發(fā)現(xiàn)人大監(jiān)督政府方面改革的漸進(jìn)性質(zhì)。

比如，監(jiān)督法最后放棄了以各級(jí)人大為監(jiān)督主體，轉(zhuǎn)而只對(duì)各級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督工作進(jìn)行規(guī)范，這既是考慮到各級(jí)人大一般以年度會(huì)議為工作方式，缺乏監(jiān)督工作所需要的時(shí)間，常委會(huì)則是各級(jí)人大的常務(wù)機(jī)構(gòu)，具備進(jìn)行監(jiān)督的時(shí)間和其它條件，更為重要的，是考慮了各級(jí)人大的監(jiān)督權(quán)力以審議和批準(zhǔn)“一府兩院”的工作報(bào)告為主，這牽涉我國(guó)的憲政體制問題，目前這方面的理論準(zhǔn)備和實(shí)踐探索均未成熟，在2002年第一次審議的監(jiān)督法草案中本來涉及了對(duì)“一府兩院”工作報(bào)告被人大否決之后的制度安排，但最后定案沒有涉及，這顯示了決策層既積極又穩(wěn)妥的人大改革思路。

漸進(jìn)并不意味著趨于保守。監(jiān)督法拋棄了最初只規(guī)范全國(guó)人大層級(jí)的想法，把立法范圍擴(kuò)展到對(duì)縣級(jí)以上各級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督工作進(jìn)行規(guī)范和保障，這就構(gòu)造了一個(gè)全方位的人大監(jiān)督體系，對(duì)于加強(qiáng)人大地位，更好地促進(jìn)依法行政、公正司法提供了法律保障。眾所周知，近年來各級(jí)人大廣泛開展的監(jiān)督方式創(chuàng)新是很多的。

對(duì)這些創(chuàng)新，監(jiān)督法采取了“拿來主義”的態(tài)度。有些比較熱門的監(jiān)督方式采取了慎重態(tài)度。較為引人注目的就是對(duì)許多地方人大常委會(huì)采用的“個(gè)案監(jiān)督”和“述職評(píng)議”兩種監(jiān)督方式選擇放棄，沒有納入監(jiān)督法。究其原因，跟這兩種監(jiān)督方式在理論上存在爭(zhēng)議，實(shí)踐中尚未成熟有直接關(guān)系。

“個(gè)案監(jiān)督”是人大對(duì)司法機(jī)關(guān)的案件審判工作實(shí)施監(jiān)督，是20世紀(jì)80年代后期在遼寧省率先發(fā)展起來的一項(xiàng)監(jiān)督內(nèi)容。目前我國(guó)各省基本上都有了關(guān)于個(gè)案監(jiān)督的地方性法規(guī)，甚至在市縣一級(jí)人大常委會(huì)也制定有個(gè)案監(jiān)督方面的規(guī)定。但是在這個(gè)過程中，人大能否進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督在理論界和司法部門一直存在爭(zhēng)議，人大內(nèi)部也有不同意見。1999年，為了加強(qiáng)及規(guī)范個(gè)案監(jiān)督，全國(guó)人大內(nèi)司委曾向全國(guó)人大常委會(huì)提交了《關(guān)于對(duì)審判、檢察機(jī)關(guān)重大違法案件實(shí)施監(jiān)督的決定》的議案，該議案曾經(jīng)過兩次常委會(huì)審議，但由于來自學(xué)界和司法部門的強(qiáng)烈反對(duì)而中止審議，這也是全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)立法法的規(guī)定，第一次將一個(gè)法律議案變成廢案，爭(zhēng)議之大可見一斑。最大的疑慮是，人大對(duì)它產(chǎn)生的司法機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督是憲法和法律賦予的權(quán)力，但一定要避免包辦代替，不能代行司法機(jī)關(guān)的審判權(quán)和檢察權(quán)，不能干預(yù)司法獨(dú)立，否則就違背了國(guó)家權(quán)力既相互制約又分工協(xié)作的宗旨。因此，“個(gè)案監(jiān)督”應(yīng)該遵守司法救濟(jì)手段窮盡后介入原則、啟動(dòng)司法重審程序而非指定審判結(jié)果原則、集體決議而非個(gè)人介入原則等，允許各級(jí)地方人大在把握好這些原則的前提下繼續(xù)探索實(shí)踐，待條件成熟時(shí)再上升為全國(guó)性法律。

“述職評(píng)議”也是我國(guó)各級(jí)地方人大在上個(gè)世紀(jì)90年代廣泛開展的一項(xiàng)監(jiān)督工作，是由“一府兩院”組成人員對(duì)產(chǎn)生他們的人大及其常委會(huì)進(jìn)行工作述職，人大及其常委會(huì)則對(duì)其履職情況進(jìn)行評(píng)議的一種監(jiān)督方式，一般既對(duì)其工作成效進(jìn)行評(píng)價(jià)，還要對(duì)其勝任情況進(jìn)行評(píng)判，嚴(yán)重失職者會(huì)被人大提出撤職或罷免，因此“述職評(píng)議”被一些地方人大認(rèn)為是對(duì)事監(jiān)督和對(duì)人監(jiān)督相結(jié)合的好做法、好經(jīng)驗(yàn)，很快推廣開來。為何本次監(jiān)督法沒有吸納這一監(jiān)督方式呢？筆者認(rèn)為，“述職評(píng)議”其實(shí)是地方人大將若干監(jiān)督方式進(jìn)行組合運(yùn)用的一種工作模式，比如干部“述職”環(huán)節(jié)主要就是干部向人大作專題工作報(bào)告，而啟動(dòng)則可能是人大方面提出了詢問或質(zhì)詢，干部必須回應(yīng)，人大“評(píng)議”環(huán)節(jié)對(duì)問題嚴(yán)重者要進(jìn)行人事監(jiān)督，啟動(dòng)撤職或罷免程序。當(dāng)時(shí)出現(xiàn)“述職評(píng)議”的原因是由于現(xiàn)實(shí)政治生活中質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職等監(jiān)督方式較為敏感，人大運(yùn)用起來有難度，所以改換了富有地方特色的名稱來推進(jìn)監(jiān)督工作，如今監(jiān)督法已經(jīng)對(duì)這些監(jiān)督方式作了十分明確的規(guī)定，已經(jīng)涵蓋了“述職評(píng)議”的主要內(nèi)容，因此不必單列闡釋。需要指出的是，這并不妨礙地方人大在工作實(shí)踐中繼續(xù)采用這種行之有效的工作模式。

撤職案審議留下試點(diǎn)空間

一般認(rèn)為，人大及其常委會(huì)對(duì)“一府兩院”行權(quán)情況進(jìn)行監(jiān)督可以具體分解為知情、檢查、決議和處置四個(gè)權(quán)力行使環(huán)節(jié)，實(shí)際包含了兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的部分：一是督促部分，人大及其常委會(huì)可以對(duì)“一府兩院”的工作進(jìn)行帶有督促性質(zhì)的了解和檢查，二是制裁部分，人大及其常委會(huì)還可以對(duì)“一府兩院”違憲違法或其他不適當(dāng)?shù)男袨檫M(jìn)行處理、糾正和制裁。兩個(gè)方面結(jié)合構(gòu)成了完整的人大監(jiān)督權(quán)力內(nèi)容。

從這個(gè)角度來看，監(jiān)督法的規(guī)定基本涵蓋了監(jiān)督權(quán)力行使的各個(gè)環(huán)節(jié)，既有聽取審議專項(xiàng)工作報(bào)告、計(jì)劃預(yù)算報(bào)告和審計(jì)工作報(bào)告、視察調(diào)研、執(zhí)法檢查、規(guī)范性文件備案、詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等知情權(quán)和檢查權(quán)，又有決議、撤銷、撤職等強(qiáng)制性的制裁權(quán)，展現(xiàn)了人大監(jiān)督背后的國(guó)家強(qiáng)制力，這是解決人大監(jiān)督職能被虛化、弱化痼疾的根本保障。

關(guān)于撤職案的審議決定可謂是監(jiān)督法在“對(duì)事監(jiān)督”的基礎(chǔ)上推進(jìn)“對(duì)人監(jiān)督”的一大亮點(diǎn)，也是落實(shí)人大對(duì)“一府兩院”組成人員問責(zé)制的直接體現(xiàn)，由于這個(gè)部分只規(guī)定了撤職案的發(fā)起、審議和表決等程序，沒有列舉撤職案針對(duì)哪些情形，可以把撤職案部分看成是對(duì)前面各項(xiàng)監(jiān)督內(nèi)容的一個(gè)罰則規(guī)定，這就給各級(jí)地方人大常委會(huì)留下了廣闊的監(jiān)督實(shí)踐空間。

徒法不足以自行

研究中筆者發(fā)現(xiàn)，人大要能夠更好地發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，除了在大的體制層面上要繼續(xù)理順人大與“一府兩院”、人大與執(zhí)政黨的關(guān)系之外，憲法和法律明確賦予人大的權(quán)力還需要找到現(xiàn)實(shí)的載體才能夠切實(shí)發(fā)揮作用，這些載體一是“制度”上的——人大法定權(quán)力的分解、細(xì)化、規(guī)范化和程序化，以及各項(xiàng)權(quán)力之間的整合配套；二是“物理”上的——人大自身組織和人員（包括人大、人大常委會(huì)、人大專門委員會(huì)、人大常委、人大代表等）的能力建設(shè)和完善。少了這兩大載體，人大的權(quán)力即使再多再大也難以得到很好的運(yùn)用和落實(shí)。

監(jiān)督法的制定出臺(tái)，在人大的制度創(chuàng)新和權(quán)力細(xì)化、規(guī)范化方面邁出了可喜的一大步，因此我們需要考慮從制約監(jiān)督權(quán)力運(yùn)用的另一個(gè)因素——人大組織建設(shè)入手，通過加強(qiáng)和完善各級(jí)人大的組織和人員能力素質(zhì)建設(shè)，為這些監(jiān)督權(quán)力提供堅(jiān)實(shí)載體和有效配合。

首先，應(yīng)考慮條件成熟時(shí)建立專門的人大監(jiān)督機(jī)構(gòu)。監(jiān)督工作與立法工作處于同等重要地位，而且對(duì)于省級(jí)以下人大來說，開展監(jiān)督更是它們行使人大權(quán)力的主要方式，然而目前各級(jí)人大并沒有相應(yīng)的監(jiān)督委員會(huì)，很多監(jiān)督工作實(shí)際由一些專門委員會(huì)承擔(dān)起來了，但法律對(duì)人大專門委員會(huì)職責(zé)的規(guī)定過于簡(jiǎn)單，也沒有明確肯定專門委員會(huì)的監(jiān)督作用，致使專門委員會(huì)在發(fā)揮監(jiān)督作用時(shí)常常遇到關(guān)系不順的現(xiàn)象，甚至?xí)龅侥承┳枇ΑＲ虼耍蓱?yīng)當(dāng)對(duì)專門委員會(huì)在實(shí)踐中已經(jīng)發(fā)揮的監(jiān)督作用加以肯定，賦予其一定的職權(quán)和職責(zé)，條件成熟時(shí)成立專門的人大監(jiān)督委員會(huì)，以利于其在人大監(jiān)督中更好地發(fā)揮其作用。

同時(shí)，要努力提高人大常委會(huì)組成人員專職化的比例。應(yīng)使常委會(huì)組成人員在任職期間，不再擔(dān)任其它社會(huì)組織的職務(wù)，并且運(yùn)用政府財(cái)政建立專職常委的辦公經(jīng)費(fèi)賬戶，使他們既有時(shí)間、也有條件專門從事常委會(huì)的工作，集中精力履行好常委會(huì)組成人員的職責(zé)。只有這樣，才能從根本上加強(qiáng)人大常委會(huì)的監(jiān)督力量。當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)常委會(huì)組成人員的專職化，目前還不具備充分的條件，也不可能一下子辦到，但應(yīng)明確這是人大改革和發(fā)展的一個(gè)目標(biāo)，要不斷提高這個(gè)比例。

此外，各級(jí)人大及其常委會(huì)的會(huì)議時(shí)間不充裕，在相當(dāng)程度上制約了其發(fā)揮監(jiān)督作用。因此，適當(dāng)增加人大及其常委會(huì)的會(huì)議時(shí)間，也是加強(qiáng)人大的監(jiān)督力量，以利其充分發(fā)揮監(jiān)督作用的必要途徑。

（作者單位：國(guó)家行政學(xué)院政治學(xué)部）