面對大災，有政府，也有“市場”

吳木鑾

巨災造成的損失往往是驚人的，政府在救災以及災后重建中的作用自然不能小視。在這一領域，市場的力量同樣值得期待，以彌補政府災害損失融資手段極為缺乏的現狀。

今年以來頻發的水旱災害給受災地區和群眾造成了巨大的財產損失。以超強臺風“桑美”為例，其給福建省福鼎市的重創就是空前的，連基本的打撈工作都要花去大筆資金，更何況后續的重建費用。

以當前地方政府財力能夠支撐的補貼與巨災損失相比真是杯水車薪，況且許多受災地區都是當地省份財政收入“墊底”的地市。因此，保險和巨災的綜合風險管理理應進入人們的視野。為此，本刊專訪了著名保險問題專家、北京大學經濟學院副院長孫祁祥教授。

政府獨大，保險缺乏

《南風窗》(以下簡稱《南》)：目前我國巨災的風險管理存在哪些不足，影響其發揮作用?

孫祁祥(以下簡稱孫)：我認為主要有兩個大問題。一是市場力量應用不足。長期以來，我國在各項減災工作中往往強調政府的領導作用，輕視個人參與，對市場力量的應用嚴重不足。這不僅造成有限的國家財政資金被大量投入災害救濟工作，而且也在客觀上造成我國國民的防災意識普遍薄弱。

二是損失融資極為缺乏。及時有效的損失融資不僅意味著對災害造成的損失進行補償，而且對減少災害的次生危害和間接影響具有重要意義。但是，多年來我國的災害損失融資手段極為缺乏，突出表現為以重救急、救難的民政部門救濟手段為主，以“個人轉移風險”和“社會分攤風險”為立意的保險很不發達。與其他國家相比，我國的災害損失與保險損失嚴重不匹配。

《南》：臺風、洪水等自然災害帶給農民(漁民)的損失往往很嚴重。我從有關資料中了解到，1982年到1985年，我國剛剛恢復災害損失融資手段并引入農業保險時，當年的農業保險發展勢頭還是不錯的，為何現在反而日漸衰落?

孫：原因是多方面的，其中有政府的支持，也有企業的原因。那時辦農業保險的是中國人民保險公司。從公司的性質來說，它是國有公司，因此有責任有義務去經營農業保險；從險種的角度來講，公司經營的范圍比較窄，因此，農業保險這種非效益險種的劣勢并不明顯。但隨著業務的發展，險種的擴展，公司經營其他險種所帶來的效益要比經營農險高，這時，經營農險的劣勢就凸現出來了。同時，中國人民保險公司現在也是股份制公司，而不是像以前那樣的國有獨資公司，如果能夠通過經營其他效益險種來獲取利潤，出于對自身利益的考慮，公司當然不愿意經營非效益險種。

此外，農業保險所承保的風險損失概率較低，但一旦發生損失，程度就比較嚴重。農業(包括漁業)跟自然界緊密相關，如果發生大災的話，對于保險公司來說是一個很大的負擔，嚴重的話可以使保險公司破產。種種原因導致農業保險的發展被抑制了。

市場與政府的合作

《南》：在巨災風險管理，特別是像洪水保險、地震保險等的設計，國外有一些成熟經驗嗎?

孫：我研究過英美洪水保險的模式，很有意思。英國洪水保險模式的特點是，以市場化為基礎，私營保險業自愿地將洪水風險納入標準家庭及小企業財產保單的責任范圍之內，業主可以自愿在市場上選擇保險公司投保，保險公司通過再保險進一步分散風險。

而美國采用的全國洪水保險計劃(簡稱NFIP)實質上是一個由法律確立的、全國性的保險集合，它向民眾簽發單獨的洪水保單，由政府部門進行管理和資金運作——NFIP由聯邦緊急事務管理局的減災部管理，其資金由全國洪水保險基金負責積累。另外，NFIP還有“法定洪水保險購買要求”，這就使得美國的洪水保險帶有一定的強制色彩。

《南》：在發揮市場力量的同時，政府是否要徹底退出?

孫：雖然英美兩國都是市場經濟國家，政府不會過多地介入市場力所能及的事務范圍，但是在這兩個國家，應當說，政府都是其洪水保險體制的參與者。因此，剛才我雖然提到日前我國市場力量應用不足，但不等于否定政府的進一步參與。市場與政府的作用是要均衡對待的。

在英國，政府與私人保險業保持著建設性的伙伴關系，而這種關系對于保證洪水保險的供給至關重要：私人保險業之所以愿意提供洪水保險，最直接的原因是英國政府承諾并確實修建了一系列洪水防御設施，并積極從事洪災風險評估、災害預警、氣象研究資料等相關公共品的提供，這使得洪水風險在英國具有一定的可保性。英國保險人協會還于2002年9月25日公布了《洪水保險供給準則》，規定只有政府根據其制定的具體標準和計劃改進防洪設施，并及時提供有關風險水平和改建項目的準確信息，才會繼續為家庭和小企業提供洪水保障。

因此，盡管近幾年英國洪水的頻率和損失都在增加，一些地區的保費水平也隨之上升，但是，英國家庭財產保險市場仍然保持了高度的競爭性，對消費者而言依然是成本較低的。2002年，英國洪水保險的參保率達到80％左右。這可以說是英國洪水保險體制最大的成功之處。

美國聯邦政府在NFIP中的介入程度較高。聯邦政府部門不僅負責NF[P的管理，而且還制定并實施相關法規、條例，促進風險控制措施的實施和洪水保險的購買。但是，盡管美國聯邦政府是洪水風險的承擔者，其承擔風險的程度卻是有嚴格限制的——聯邦政府只是在必要的時候通過有息貸款或特別撥款的形式為NFIP提供資金，一般而言，NFIP都是“自支持”的。

有所為，有所不為

《南》：國外農業保險、洪水保險等經驗對我國是否具有借鑒意義?

孫：我認為是有的。但既要看到它們之間的共性，也要看到特性。比如農業保險吧，發達國家的農業包括漁業大都是大規模經營，保險公司跟農場去簽訂合同比較方便。但是國內的保險公司需要跟千家萬戶去簽訂合同，這個成本是會有很大差異的。所以，從商業保險公司的角度來說，雖然保險是可經營的，但它們還是更愿意承保那些能給公司帶來效益的險種。鑒于這種保險的特殊性，我們不能指望完全由商業保險公司來做，所以也一定需要政府這只“有形之手”的幫助。

我建議政府可以從供給和需求兩個方面有所作為。政府應當給予經營農業保險的保險公司以稅收、財政等方面的優惠和扶持，這個問題雖然許多人都在呼吁，但關鍵問題是能夠落到實處。其次，對農戶進行投保激勵。根據不同地區的風險狀況來設定一些強制性的保險項目，如果農戶購買了保險，在發生災害損失的時候，農戶不僅可以得到保險賠償，還可以在損失限額以內得到政府的一些救濟，但如果沒有買保險，就得不到這種救濟(當然，應當指出的是，這種強制性的保險風險必須是偶發的、不可抗力的)。

用這種“強制性加商業性”的做法來吸引更多的農民加入保險，一方面可以由

此擴大保險公司的承保面，使得保險公司收取更多的保費；另一方面通過“大數定律”的作用使保險機制的運作相對更有效率。

《南》：有意思的是，許多人擔心農民投保意識不強，因此不去購買保險。

孫：關于投保意識這個問題，我可以與你分享我最近在《北大保險評論》發的一篇題為《“鳥籠理論”與“誘致保險”》的文章。文章的“靈感”來自我最近讀的一本書，書中講了一個故事，某公司的CEO與他的朋友打賭，內容是，如果CEO能說服朋友在一年之內買一只寵物鳥，朋友給他100美元，如果他輸了，他給朋友100美元。隨后，CEO送給朋友一只昂貴、漂亮的鳥籠。朋友就將鳥籠掛在家中。這以后，每逢有親友來家見到這只鳥籠，都大加贊賞，然后就會問上一句“鳥是什么時候死的”。而每當這個時候，他就得告訴來人，“沒有死，鳥籠里本來就沒有鳥”。“什么，這么漂亮的鳥籠卻不養鳥，真是不可思議”!如此的對話多了，朋友感到很無奈，只好去買了一只寵物鳥。于是CEO贏了100美元。故事中鳥籠與鳥的關系勾起了我一個奇想，我問自己：什么是消費者進行保險購買的“誘致物”，即鳥籠子?

思考了一番以后，我得出的答案是：故事中的鳥籠子就相當于人們的保險意識。然而，“保險意識”未必能夠直接“刺激”消費者購買保險的欲望。如果由“保險存在”導致人們形成對保險的“好”印象，那么，人們可能就會進而產生，“投保意識”，反之則不然。由此可見，“積極的投保意識”會“誘致”消費者的保險購買行為。

然而，假定消費者形成了“積極的保險意識”，并且也產生了“投保意識”，但卻發現很難買到適合自己的產品，購買行為當然還是無法發生。由此可見，“投保意識”是否能“誘惑”人們購買保險，在很大程度上取決于以下兩個要素：首先，保險事故發生后保險人的賠付行為。我們可以看到這樣一種現象，每當大災大難之后，人們的“投保意識”就得到了“提升”，即使在美國這樣一個保險業非常發達的國家也是如此。例如，像9·11、卡特里娜颶風等人禍天災發生之后，人壽保險與財產保險的需求都會大幅度上升。其次，保險公司是否能夠提供適銷對路的產品。

如果這兩個答案都是肯定的，那么，人們的“投保意識”就會大大提升。由此可見，我們需要宣傳，需要用“事實”說話；市場上要有農民真正需要而又能夠支付得起的險種。