完善我國環(huán)境行政訴訟制度的幾點思考

摘 要：環(huán)境行政訴訟制度對于推進(jìn)我國的環(huán)境法制建設(shè)，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域依法行政，保護(hù)環(huán)境相對人的環(huán)境權(quán)益等發(fā)揮著十分重要的作用。但我國現(xiàn)行的環(huán)境行政訴訟制度很不合理，嚴(yán)重制約了其功能的發(fā)揮。完善現(xiàn)行的環(huán)境行政訴訟制度，關(guān)鍵是要改變現(xiàn)有行政主體理論，改革環(huán)境行政主管部門的領(lǐng)導(dǎo)體制；適當(dāng)放寬起訴資格；擴(kuò)大受案范圍；確立雙重的舉證責(zé)任分擔(dān)規(guī)則制度。

關(guān)鍵詞：環(huán)境行政訴訟；環(huán)境權(quán)益，環(huán)境侵害

中圖分類號：DF74

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1009--9107(2006)04--0115--04

一、現(xiàn)行環(huán)境行政訴訟制度存在的問題

環(huán)境行政訴訟是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)(包括政府)作出的環(huán)境行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向人民法院提起訴訟，由人民法院對該環(huán)境行政行為是否合法進(jìn)行審查并作出裁判的活動和制度。環(huán)境行政訴訟制度作為我國行政訴訟制度的重要組成部分，對于推進(jìn)我國的環(huán)境法制建設(shè)，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域依法行政，保護(hù)環(huán)境相對人的合法權(quán)益等發(fā)揮了重要的作用。但隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)行的環(huán)境行政訴訟制度日益暴露出許多弊端，嚴(yán)重制約了其功能的充分發(fā)揮。

(一)被告多為“影子被告”

為了確定行政訴訟的被告，各國都確立了行政主體理論，我國也不例外。但我國的行政主體理論與國外的行政主體理論是不同的。國外的行政主體理論強(qiáng)調(diào)行政組織的統(tǒng)一性，認(rèn)為單個行政機(jī)關(guān)并不具有實體法上的主體資格，只是行政主體的組成部分，只能以行政主體的名義作出行政行為，其行為的法律后果歸屬于所屬的行政主體。如在法國，“行政機(jī)關(guān)是指構(gòu)成行政主體整體結(jié)構(gòu)中的某些單位，它們在一定的范圍內(nèi)，以行政主體的名義進(jìn)行活動，而效力歸屬于行政主體。而我國的行政主體理論強(qiáng)調(diào)每個行政機(jī)關(guān)的獨立性，認(rèn)為每一個行政機(jī)關(guān)都是一個獨立的行政主體，需要獨自承擔(dān)行政行為的法律責(zé)任。據(jù)此理解，在環(huán)境管理領(lǐng)域，地方各級人民政府都是獨立的環(huán)境行政主體；地方各級人民政府的環(huán)境保護(hù)、土地、礦業(yè)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門以及國家海洋行政主管部門、港務(wù)監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊環(huán)境保護(hù)部門和各級公安、交通、鐵道、民航管理部門等也是獨立的環(huán)境行政主體。但在實際中，這些環(huán)境行政主體之間的利益并不完全相同，特別是地方各級人民政府的環(huán)境保護(hù)行政主管部門與其所屬的地方同級人民政府之間的利益沖突是非常明顯的。加上環(huán)境行政主管部門與其所屬的地方同級人民政府之間存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，使得環(huán)境行政主管部門在執(zhí)法過程中陷入了尷尬的境地。一方面，它要維護(hù)法律的尊嚴(yán)，嚴(yán)格執(zhí)法；另一方面，它又要接受同級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)政府的利益。而政府的利益在許多情況下與法律相沖突，如政府要發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)就要對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)進(jìn)行保護(hù)，當(dāng)企業(yè)實施污染或者破壞環(huán)境的行為時，環(huán)境保護(hù)行政主管部門如果要嚴(yán)格執(zhí)法，就可能受到所屬政府的干預(yù)；但如果不嚴(yán)格執(zhí)法，就會成為行政訴訟的被告，代其所屬的政府受過。環(huán)境行政訴訟中影子被告最大的危害并不在于環(huán)境行政主管部門代其所屬政府受過，而是使環(huán)境行政訴訟背離了維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政這一立法宗旨。

(二)原告范圍過窄

在我國，行政訴訟的原告是指認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，以自己的名義提起訴訟從而引起訴訟程序發(fā)生的公民、法人或其他組織。依據(jù)行政訴訟法理論，具有起訴資格的人才能成為原告，才能以原告的身份提起行政訴訟。起訴資格是指個人或者團(tuán)體所享有的在法庭上對他人，尤其是對政府行為提出控告或者以原告身份向法院起訴的法律權(quán)利。

根據(jù)《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，公民、法人或其他組織要取得行政訴訟的起訴資格，必須同時具備以下兩個條件：第一，認(rèn)為具體行政行為侵犯其自身合法權(quán)益；第二，與被訴的具體行政行為有著法律上的利害關(guān)系，即必須承擔(dān)具體行政行為的法律后果。據(jù)此，只有具體行政行為所直接針對的相對人才具有起訴資格，才能以原告的身份提起行政訴訟。筆者認(rèn)為，在環(huán)境行政訴訟中如果嚴(yán)格依據(jù)上述條件確定起訴資格，必將導(dǎo)致原告嚴(yán)重缺位，使大量的違法環(huán)境行政行為因起訴受阻而得不到司法審查，從而使得公益妨害得以繼續(xù)存在下去，受害人得不到法律救濟(jì)。這是因為，環(huán)境案件具有特殊性。

首先，環(huán)境侵害往往涉及到許多人的利益，如環(huán)境行政主管部門批準(zhǔn)在某地建設(shè)排放污染物的設(shè)施，該具體行政行為并不對環(huán)境管理相對人的權(quán)益造成損害，而是對附近居民、法人或其他組織的合法權(quán)益造成損害。依據(jù)現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定，環(huán)境管理相對人具有起訴資格，但由于其是受益者，讓其起訴是不可能的；而這些受到侵害的居民、法人或其他組織由于不是環(huán)境行政管理相對人，與具體行政行為沒有直接的利害關(guān)系而沒有起訴資格，無法起訴。

其次，環(huán)境權(quán)益是國家和全體公民的共有財富，環(huán)境侵害往往損害到國家和社會公共利益。而依據(jù)現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定，公民、法人和其他組織只有在自己的合法權(quán)益受到具體環(huán)境行政行為侵犯時，才能向人民法院提起行政訴訟。據(jù)此，當(dāng)環(huán)境行政行為侵犯到國家和社會公共利益時，公民、法人和其他組織因沒有起訴資格而不能起訴。加之人民法院又受“不告不理”規(guī)則的制約，不能依職權(quán)主動受理，從而使這些侵犯國家和社會公共利益的違法環(huán)境行政行為逃脫了司法審查，使得審判權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督和制約因起訴受到限制而大打折扣。這嚴(yán)重扭曲了行政訴訟維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政這一立法宗旨。

(三)受案范圍較窄

環(huán)境行政訴訟的受案范圍是指對什么樣的環(huán)境糾紛能提起行政訴訟。這是決定人民法院能否受理環(huán)境行政案件的一個關(guān)鍵因素。環(huán)境法律規(guī)范規(guī)定，公民、法人或其它組織只能對環(huán)境行政處罰決定和行政處理決定兩類環(huán)境行政行為提起行政訴訟?！缎姓V訟法》第“條對此作了補(bǔ)充，即規(guī)定對申請行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)而行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的環(huán)境行政行為可以提起訴訟。從上述規(guī)定可以看出，環(huán)境行政訴訟的受案范圍以特定的行政作為義務(wù)領(lǐng)域為限，并不包括一般的行政作為義務(wù)領(lǐng)域，即相對人只能對環(huán)境行政主體不履行特定環(huán)境行政作為義務(wù)(行政主體承擔(dān)的對特定相對人的行政作為義務(wù))的行政行為起訴，而不能對環(huán)境行政主體不履行一般的環(huán)境行政作為義務(wù)(行政主體承擔(dān)的對國家和社會而非特定個體的行政作為義務(wù))的行政行為起訴。筆者認(rèn)為，這一規(guī)定很不合理。因為，環(huán)境侵害的對象十分廣泛，環(huán)境行政行為往往影響或者損害到相當(dāng)?shù)貐^(qū)范圍內(nèi)不特定的多數(shù)人的利益，而現(xiàn)行《行政訴訟法》對起訴資格規(guī)定的又過于嚴(yán)格，被害人可能由于不處在環(huán)境行政管理相對人的位置上，或者其受到的損害過于間接，或者由于侵犯的是公共利益，沒有直接的利害關(guān)系人等原因而不能提起行政訴訟，導(dǎo)致受案范圍十分狹窄，使得這些違法的環(huán)境行政行為得不到司法救濟(jì)。這顯然不利于保護(hù)公民、法人或其他組織的環(huán)境權(quán)益。

(四)被告舉證困難

根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，行政訴訟中的舉證責(zé)任由被告(被訴行政機(jī)關(guān))承擔(dān)。《行政訴訟法》之所以作出這樣的規(guī)定，主要是考慮到：作為被告的行政機(jī)關(guān)在行政法律關(guān)系中居于主動、有利地位，其舉證能力強(qiáng)于原告。但在環(huán)境行政訴訟中，情況并非完全如此。由于原告多為實施環(huán)境污染或者破壞行為的企業(yè)，它們擁有雄厚的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)實力，特別是對自己所排放的污染物的屬性和技術(shù)指標(biāo)了如指掌，而作為被告的行政機(jī)關(guān)卻不具備上述能力。加上環(huán)境案件中的證據(jù)的技術(shù)含量比較高，又多具有潛伏性、流動性、交叉性等特征。因而對于被告行政機(jī)關(guān)來說，經(jīng)常很難判斷證據(jù)與待證事實之間是否存在因果聯(lián)系。而《行政訴訟法》又規(guī)定，環(huán)境行政主管部門要對企業(yè)進(jìn)行行政處罰，就必須取得證明排污行為與損害結(jié)果存在因果關(guān)系的證據(jù)。但實際上這些證據(jù)是很難取得的。正是因為取證困難，許多環(huán)境行政主管部門明知企業(yè)排放污染物或者明知危害結(jié)果是由企業(yè)的排污行為造成的，卻不敢理直氣壯地對其進(jìn)行處罰，結(jié)果導(dǎo)致該處罰的沒有罰，該重罰的輕罰，使“依法行政”變?yōu)椤皡f(xié)商行政”，嚴(yán)重影響了環(huán)境行政執(zhí)法的權(quán)威性。

二、完善我國現(xiàn)行環(huán)境行政訴訟制度的幾點建議

完善的環(huán)境行政訴訟制度應(yīng)當(dāng)具有維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政、保護(hù)行政相對人合法權(quán)益這兩大基本功能。筆者認(rèn)為，今后應(yīng)當(dāng)圍繞這一目標(biāo)，立足于我國的實際，同時借鑒國外一些國家的有益做法，重點從以下幾個方面來完善我國的環(huán)境行政訴訟制度：

(一)改變行政主體理論，改革環(huán)境行政主管部門的領(lǐng)導(dǎo)體制

1．完善行政主體理論。我國現(xiàn)行的行政主體理論是導(dǎo)致環(huán)境行政訴訟被告多為“影子被告”的一個重要原因。而且，這一理論極大地羽化了政府的責(zé)任，不符合行政管理的規(guī)律。為了強(qiáng)化政府的責(zé)任，有必要對我國現(xiàn)行的行政主體理論進(jìn)行根本性改變，構(gòu)建新的行政主體理論，具體而言，就是要從整個行政組織建設(shè)的宏觀視角來分析，以行政管理的連續(xù)性和統(tǒng)一性規(guī)律為出發(fā)點，改變目前以單個的行政機(jī)關(guān)和組織為分析單位的微觀視角，確立大行政主體理論。

2．改革環(huán)境行政主管部門的領(lǐng)導(dǎo)體制。環(huán)境行政主管部門與同級人民政府之間存在隸屬關(guān)系是導(dǎo)致環(huán)境行政訴訟中的被告多為“影子被告”的另一個重要原因。為此，筆者建議改革環(huán)境行政主管部門的領(lǐng)導(dǎo)體制，可以參照工商、海關(guān)、國稅、金融、技術(shù)監(jiān)督、審計等部門的現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制，規(guī)定環(huán)境行政主管部門實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，不再受同級地方人民政府的領(lǐng)導(dǎo)。這樣，就可以使環(huán)境行政主管部門擺脫受制于地方人民政府的局面，消除其在行政訴訟中代地方政府受過的顧慮，真正能夠依法獨立行使職權(quán)。

(二)適當(dāng)放寬起訴資格

擴(kuò)大原告的范圍，關(guān)鍵是要在法律上適當(dāng)放寬起訴資格。對此，可以考慮從以下幾個方面進(jìn)行：

1．賦予利害關(guān)系人起訴資格。環(huán)境侵害具有廣泛性，環(huán)境行政行為往往侵害到或影響到多數(shù)公民、法人和其他組織的環(huán)境利益。為了使他們受到的侵害能夠得到救濟(jì)，各國紛紛在立法上作出相應(yīng)的調(diào)整，適當(dāng)放寬起訴資格，賦予利害關(guān)系人提起環(huán)境行政訴訟的權(quán)利，即任何受到或者可能受到環(huán)境行政行為侵害或者不利影響的人，都是利害關(guān)系人，都有起訴資格，而不論這種損害或者不利影響是直接的或者間接的。在環(huán)境管理領(lǐng)域，賦予利害關(guān)系人提起行政訴訟的資格，既有利于實現(xiàn)“預(yù)防為主、防治結(jié)合”原則，又有利于加強(qiáng)對環(huán)境行政行為的司法審查，更好地保護(hù)環(huán)境。為此，建議我國在立法上也賦予利害關(guān)系人即與具體環(huán)境行政行為有事實上或者法律上利害關(guān)系的公民、法人或其他組織，都有起訴資格，都有權(quán)以原告的身份提起訴訟。

2．賦予環(huán)境保護(hù)團(tuán)體起訴資格。為了更好地保護(hù)環(huán)境，許多國家除了在法律上賦予利害關(guān)系人起訴資格外，又賦予公民(包括公民團(tuán)體)起訴資格，建立了公民訴訟制度。如美國《國家環(huán)境政策法》規(guī)定，所有公民都可以對未履行法定環(huán)境監(jiān)督管理義務(wù)的聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局提起行政訴訟。又如德國法律規(guī)定，環(huán)境行政訴訟的提起，可以不以原告?zhèn)€人權(quán)利受到損害為要件。在環(huán)境行政訴訟中建立公民訴訟制度，既有利于實現(xiàn)“公眾參與”原則，又有利于加強(qiáng)對環(huán)境行政行為的司法審查，這對于更好地保護(hù)環(huán)境具有重要的意義，對此，我國可以借鑒?？紤]到行政訴訟中公民個人普遍存在不愿告、不敢告心理的實際，建議在立法上賦予環(huán)境保護(hù)團(tuán)體起訴資格。具體可以規(guī)定為：環(huán)境保護(hù)團(tuán)體認(rèn)為環(huán)境行政主體不履行或者不正確履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的，有權(quán)向人民法院起訴。

3．賦予檢察機(jī)關(guān)起訴資格。為了解決侵犯國家和社會公共利益的違法環(huán)境行政行為無人起訟這一問題，我國有必要賦予檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政訴訟的權(quán)利。因為檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，專門履行法律監(jiān)督職能，它應(yīng)當(dāng)充當(dāng)國家和社會公共利益的代表。而且，國外也有立法例可供借鑒。故建議當(dāng)環(huán)境行政行為侵犯國家和社會公共利益時，應(yīng)當(dāng)允許人民檢察院提起行政訴訟，即賦予人民檢察院起訴資格。這樣，既可以把這些侵犯國家和社會公共利益的違法環(huán)境行政行為納入司法救濟(jì)的范圍，又可以使人民檢察院以國家法律監(jiān)督者的身份配合人民法院審查、監(jiān)督違法環(huán)境行政行為。

(三)適當(dāng)擴(kuò)大受案范圍

為了對環(huán)境進(jìn)行更有效地保護(hù)，各國在法律上放寬環(huán)境行政訴訟起訴資格、擴(kuò)大起訴主體范圍的同時，擴(kuò)大了受案范圍，把政府不履行或者不正確履行一般的環(huán)境行政作為義務(wù)的環(huán)境行政行為也納入其范圍。如美國《國家環(huán)境政策法》規(guī)定，任何人均可以以自己的名義對政府作出的不履行法定職責(zé)或者不正確履行法定職責(zé)的環(huán)境行政行為提起訴訟。日本和德國等也有類似的規(guī)定。這一規(guī)定既有利于實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的“預(yù)防為主”原則，又有利于保障公民參與環(huán)境管理。對此，建議我國借鑒上述立法經(jīng)驗，擴(kuò)大環(huán)境行政訴訟的受案范圍，將其從特定的行政作為義務(wù)領(lǐng)域擴(kuò)大到一般的行政作為義務(wù)領(lǐng)域。這樣，就可以使廣大人民群眾更好地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)及其工作人員履行保護(hù)環(huán)境的職責(zé)，更好地保護(hù)環(huán)境和改善環(huán)境。

(四)確立雙重的舉證責(zé)任分擔(dān)規(guī)則制度

解決環(huán)境行政訴訟中被告舉證困難問題，關(guān)鍵是要改變現(xiàn)行的舉證責(zé)任分擔(dān)制度，確立雙重的舉證責(zé)任分擔(dān)制度。考慮到環(huán)境行政訴訟中原告的不同情況，具體可以規(guī)定為：第一，當(dāng)原告為環(huán)境污染或者破壞中的受害人時，由于其舉證能力弱于被告，故建議仍然依據(jù)現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定，由被告方承擔(dān)舉證責(zé)任；第二，當(dāng)原告為實施環(huán)境污染或者破壞的加害人時，由于其舉證能力并非弱于被告，故建議由原告和被告雙方依據(jù)“誰主張、誰舉證”的規(guī)則承擔(dān)舉證責(zé)任，即作為被告的環(huán)境行政主管部門只需要證明所作的具體環(huán)境行政行為必須具備的證據(jù)和條件；而作為原告的加害人應(yīng)當(dāng)證明污染損害不是由自己造成。在環(huán)境行政訴訟中依據(jù)上述規(guī)則分擔(dān)舉證責(zé)任，就能解決被告舉證困難問題，這有利于實現(xiàn)立法宗旨。