政府需要學習平衡術

“青藏鐵路建成運營后，我的壓力更大了?！弊诶_市金珠中路61號的西藏自治區環境保護局辦公室里，張永澤忙得不可開交。從他身后的大玻璃窗望出去，是西藏特有的藍天和白云。

1998年7月29日，張永澤作為中國環境科學院的援藏干部，從北京來到了拉薩，這一年他29歲。這位畢業于四川大學水污染控制專業的年輕人，成為西藏第一位環境保護專業的博士。

當時負責環保工作的部門是西藏自治區建設環境保護廳，張永澤在這里工作兩年后，西藏專門成立了環境保護局，張永澤擔任副局長。2001年，在雪域高原工作3年的張永澤援藏期滿，本可以打道回京，但環保局剛成立不久，由于其出色的才能，自治區領導希望張永澤繼續留下來。一直到今天。張永澤整整在西藏工作了8年。2003年，他出任西藏自治區環境保護局局長。

8年里，張永澤經歷了西藏的快速發展期。這塊“世界上最后的一塊凈土”，也同樣期待著加快現代化進程，擺脫落后封閉的狀態。隨著城市基礎建設和工業項目的增加，張永澤明顯感覺到了更大的壓力，尤其是西藏的獨特政治地位以及西藏脆弱的生態系統，讓他的工作隨時受到國內外輿論的關注。

8年來，雖然壓力一直伴隨他的工作，但顯然，張永澤不是極端的環境主義者。從專業和主管領域，他知道自己的責任就是保護好雪域的藍天和碧水；但他同時認為，封閉而落后的西藏需要發展，拒絕現代化對于西藏的未來并不是最好的選擇。

所以，張永澤說：“對政府來說，要有高超的平衡藝術?！?/p>

《商務周刊》：您來西藏工作的這8年，其中的主體是“十五”的5年，這期間，您認為西藏在環境保護上做了哪些富有成效的工作？

張永澤：“十五”以來，中央和自治區都更深刻意識到生態環境對西藏發展的重要意義，都加大了對西藏環境保護的投入和工作力度。可以說，過去的5年是西藏環保大發展的5年?！笆濉逼陂g，在自治區黨委政府和國家的支持下，我們做了很多工作，截止到“十五”末，整個西藏建立了38個自然保護區，其中省級以上的就有15個，保護區的面積達到了40.83萬平方公里，占自治區整個國土面積的34.03%，這個比例在全國是最高的。另外，為了保護西藏具有重要生態功能的區域，我們還建立了17個生態功能保護區。

“十五”期間，西藏環境質量指標、污染物排放總量指標等都控制在計劃指標范圍內。在此期間，西藏加大了生態環境保護與建設力度，實施了長江上游三縣天然林保護工程，完成退耕還林面積20萬公頃。開展了貢嘎機場周邊生態環境建設二期工程、阿里地區獅泉河盆地第二、第三期治沙工程。西藏還實施了牧區草原建設與游牧民定居等工程，加強了人畜飲水工程建設，解決了50多萬人和500多萬頭牲畜的飲水問題；完成水土流失治理面積近１萬公頃。

《商務周刊》：西藏的生態環境目前處于怎樣的狀況，西藏環境保護的優勢和劣勢是什么？

張永澤：2001年，我們在全區就西藏的整體生態狀況做過一個細致的調查，發現整個西藏的生態環境處于輕度甚至中度的退化狀態，輕度退化的原因主要是全球變暖，造成冰川退化和沙漠化；另外在人類活動比較頻繁、人口比較集中、經濟相對比較發達的地區，由于受到人類活動的影響，處于中度的環境退化狀態，形勢還是比較嚴峻的。

西藏的環保與內地環保有很大差別，西藏的城市化和工業化比內地較緩慢，所以城市化和工業化帶來的污染比較輕，這是我們的一個優勢。但是由于西藏地處高原，整個生態系統非常脆弱，而且西藏國土面積很大，達到120萬平方公里，占全國國土面積的1/8，地廣人稀，交通條件惡劣，監管難度很大，這些是我們的劣勢。

《商務周刊》：在西藏這樣的生態敏感地區，除了加大投入外，加大執法力度也很重要，如何加強環境執法？

張永澤：“十五”期間，除了加強生態環境保護與建設以外，我們重點加大了執法監管的力度。1998年以來，我們關閉了7家水泥廠的9條生產線。關閉的第一家水泥廠是拉薩市北郊的交通建材水泥廠，當時政府貼息3000萬元幫助企業轉產。應該說，西藏慎重發展工業在自治區上上下下已經達成共識，西藏要發展，但是不能發展有污染的企業。西藏的優勢是良好的自然生態環境，以及特殊而濃郁的人文環境。自治區領導也一再講，如果西藏的生態環境破壞了，西藏的很多特色產業就不能發展，比如西藏的旅游業、藏醫藥業和特殊的生物產業，這些產業的發展必須依托良好的生態環境。

另外，我們加大了資源開發和建設活動的環境監管，青藏鐵路的建設就是典型的例子。在“十一五”，除了青藏鐵路，還有林芝機場、直孔電站等項目，我們將進一步加強生態環境監察。

《商務周刊》：在環境執法過程中，是不是也面臨來自各個方面的壓力？

張永澤：在西藏當環保局局長，與內地當局長感受肯定不一樣。西藏特殊的高原生態環境和特殊的地理位置，決定了西藏的環境保護備受關注；一直以來，達賴和西方的反華勢力也不斷以開發西藏破壞環境為借口制造矛盾，所以西藏環境保護有著內地沒有的特殊而敏感的國際和政治背景，所以在西藏當環保局長要更加謹慎和負責，當然壓力也更大。

尤其在執法過程中，我們面臨的壓力更大。舉個例子，拉薩市著名的拉魯濕地是一塊面積6.2平方公里的城市濕地，1998年我作為援藏干部來到西藏時，整個拉魯濕地已經被侵占得差不多了，遍地都是大棚蔬菜、帳篷和小飯店，濕地北邊是采石場，整個濕地破壞殆盡。

為了恢復濕地的生態，自治區開始進行初步的清理。但在最初清理的時候，很多種大棚蔬菜和搞個體旅游的藏民對我們很不理解，抵觸心理很大，罵我們是國民黨。環保部門頂著壓力做了大量解釋工作，最終得到了理解。1999年，自治區把其列為省級的自然保護區確定下來，2005年國家正式批準為國家級的自然保護區。今天，拉魯濕地成為拉薩的自然名片，是拉薩之“肺”。

在關閉拉薩市一家水泥廠的時候，一位領導說，就憑環保局一個文，說關就關了，西藏搞一家企業容易嗎？你這不是跟黨委政府對著干嗎？壓力有多大，你可以想象。

3年前我們在拉薩市禁止使用塑料袋，很多人也不理解，很多人質問我。一位某部門的負責人半夜打電話到我家，說張局長，給我送垃圾袋來，我家沒有垃圾袋。

《商務周刊》：青藏鐵路的開通對西藏的未來有著深刻意義，但從另外一方面看，是否也加大了西藏生態環境保護工作的難度和壓力？自治區和環境主管部門如何應對？

張永澤：確實，青藏鐵路建成運營等基礎設施完善后帶來的人流、物流增加，將進一步推動西藏礦產業、旅游業、藏醫藥業等特色產業的快速發展，這些產業對自然環境的依賴程度非常高，加快發展勢必對自然資源和生態環境造成更大的壓力。

最直觀的就是鐵路開通旅游的人來的多了，對景點和旅游區的環境造成壓力，對拉薩市的城市環境帶來壓力。另外也相應刺激了一些工業的發展，比如礦產業的發展，開發步伐肯定要加快，開發力度要加大。還有直接帶動的是城鎮建設的發展，一批新興的鐵路沿線城鎮會很快發展起來，有大量的基礎投資和基礎設施建設，這個過程中會帶來一些環境壓力和矛盾。

“十一五”期間和青藏鐵路開通后，我們首先加強城建管理和城市基礎設施建設。現在西藏很多城市的垃圾廠和污水處理廠一個還沒建成，“十一五”期間，我們決定在7個地市的行署所在地和重要口岸都要建設污水處理廠，在所有的縣城和重要城鎮建設生活垃圾處理廠。

西藏也正在逐步規范礦產資源的開發。自治區人民政府決定，從2006年1月1日起，在全區范圍內禁止開采沙金，以減輕對生態的破壞。下一步要加大力度規范西藏資源開發的活動，環保部門要對項目規劃實施嚴格的環境影響評價。

在資源開發過程中，我們也在加大執法力度，對單個的資源開發項目進行不間斷的環境監察。除了規范開采的行為外，下一步我們還要聯合國土、安全生產部門逐步規范探礦行為，不能以采代探。國家對探礦階段在法律法規上沒有明確的規定，我們將配合國土資源廳以下發通知的形式出臺一些管理辦法和規定，把探礦也規范起來，加強資源勘探階段的環境保護。

旅游的開發也必須做好規劃，必須通過環境影響評價，根據環境容量確定旅客的規模。不能說青藏鐵路一開通，旅客就可以無限制地進來，特別是在珠穆朗瑪峰。珠峰的環境生態非常脆弱，大量的人類活動已造成冰川的退縮，所以自治區已經開始計劃下一步在登山方面進行立法。

《商務周刊》：外界也在擔心，隨著青藏鐵路的開通，西藏是否會大規模上馬一些工業項目，甚至是一些能快速增加政府財政收入的重工業項目，這對環境會帶來重大隱患。

張永澤：西藏一直堅持慎重發展工業的原則。嚴格控制工業項目尤其是重工業項目，在西藏已經是共識，我可以肯定地說，過去是這樣，現在和將來也是這樣。

到7月29日，我到西藏整整8年了。這8年，我親身經歷了自治區上下在控制工業項目上逐漸取得的共識。西藏發展工業沒有優勢，西藏沒有原料和燃料，運輸成本高，所以西藏的企業發展要結合本地特色，比如可以發展礦泉水產業、旅游業、藏醫藥和特色生物產業，避免發展高污染的工業，也不允許這樣的項目存在。

前一段時間，有些地區一直想上火電項目，我們環保部門的態度是不能上燃煤的火電，可以上燃油或者燃氣的火電。因為燃煤發電會造成二氧化硫的排放，增加酸雨，對西藏的眾多文物和自然環境造成危害。禁止燃煤發電項目最后也得到了自治區領導的認可，自治區主席向巴平措在一次自治區的會議上就說，以后誰也不要和我提燃煤發電的事情。

污染的工業項目是不會開口子的。我敢肯定的告訴你，從我這兒就通不過，環保部門有權力控制一些大的有污染項目進入西藏，有些項目永遠都不會進來，比如重化工、造紙、鋼鐵等冶煉業。

《商務周刊》：自治區如何從立法上保障環境執法監察？

張永澤：2003年自治區人大修訂了《西藏自治區環境保護條例》，修訂后的條例賦予了環保局一定的執法權。條例規定縣級以上的環境保護行政主管部門可以對產生污染、破壞環境的設施、物品實施暫扣或者封存。這個條例賦予了環保部門更為有力的監管職權，為全面推進環境保護依法行政提供了強有力的法律保障，這是環保立法上的一大突破。另外，“十五”期間，西藏還頒布了7部環保方面的地方性法規和《西藏自治區飲用水水源環境保護管理辦法》等9項政府規章。

《商務周刊》：我們獲悉，西藏自治區在保護整個高原生態方面有個非常大的構想，就是構建“西藏高原國家生態安全屏障”，目前這一構想的進展如何？

張永澤：我們以前在保護西藏生態環境方面雖然做了很多工作，但大量工作都是分散的，各個部門各自為政。中央也陸陸續續投資很多，但投資渠道也是分散的，林業的歸林業，農業的歸農業，水利的歸水利，沒有形成整體效應和“拳頭”來綜合改善生態環境，限制了西藏生態環境保護的發展。提出“西藏高原國家生態安全屏障”這樣一個構想，也是希望把西藏的環境保護工作納入到全國的大局之中，進行綜合規劃，把西藏定位為青藏高原國家生態安全屏障，整體推進西藏的環境保護工作。這一想法已經得到了黨中央國務院的認可，2005年，國務院在關于進一步做好西藏發展穩定工作的意見中明確指出，將西藏納入國家生態環境重點治理區域，構建西藏高原生態安全屏障，并且已經寫到了國家“十一五”綱要里。全國人大也把構建西藏高原國家生態安全屏障作為今年的12項重點督辦建議之一。

西藏自治區人民政府已經組織編制了《西藏高原國家生態安全屏障保護與建設規劃》，并成立了以自治區政府領導為組長的規劃領導小組和以中國工程院院士孫鴻烈為組長的規劃咨詢專家組。2006年2月8日，自治區人民政府在北京組織召開了《規劃》的論證大會，全國人大、全國政協和國家發改委、財政部、環?？偩值榷鄠€部委和中國科學院、中國工程院的多位院士參加論證并通過了《規劃》。

按照這個規劃，構建西藏高原國家生態安全屏障，總投資需要384.3億元人民幣。從“十一五”開始用三個五年計劃時間投資完成。項目的總目標是，到2020年，完成退牧還草1496萬公頃，草地修復420萬公頃，使77%的中度退化以上草地得到有效保護與治理；保護林地原生植被834萬公頃，退化森林修復與防護林建設29.5萬公頃；治理沙化土地30.6萬公頃；治理水土流失面積315萬公頃；實現40359戶、259709游牧民定居，完成16390戶、85600人的生態搬遷安置；規范化建設15個國家級和自治區級自然保護區，建設13個重要生態功能保護區。

《商務周刊》：這是不是意味著今后在環境保護方面的中央財政轉移支付會發生某些變化？會不會引起有些部門的不理解，造成原有的利益格局發生變化？

張永澤：在構建“西藏高原國家生態安全屏障”這個大框架下，我們希望能把西藏的發展建設和環境保護緊密整合起來，形成合力，有輕重緩急，不再像以前那樣各部門各自為政，難以綜合考慮問題，投資分散。下一步，規劃需要整合，資金也需要整合起來，形成一個統一布置，統一規劃，統一中央轉移支付資金，這對西藏生態安全屏障的建設也是必要的。

每年中央用于西藏保護生態的轉移支付具體數字很難統計，因為分散的部門很多，資金性質也很難定位。今后我們希望，一方面，國家加大對西藏環境保護的轉移支付力度，另一方面，中央轉移支付應該改變以前分散化的支付方式，中央最好能夠形成一個專項，由環保部門統一來實施。

把生態整合起來考慮和規劃，在實施過程中肯定會面臨很多困難和阻力。我們在做規劃的時候，自治區有些部門認為我們環保部門要擴權，很不理解。有些部委也不理解，中央財政的轉移支付資金一直是通過國家發改委切塊分下去的，現在西藏要統一要這個錢，所以相關部門以為把他們的錢拿走了，不能接受。大家都認可這件事情是好事，但是對中央轉移支付資金的渠道仍愿意墨守成規，不愿意改變。

從國家戰略和長遠考慮，我相信遲早有一天大家都會理解的。

《商務周刊》：保護西藏的生態環境，從更深層次看也是為了保護西藏的文化和宗教，因為西藏的文化和宗教是在西藏特殊的地理環境和生態環境里形成的，人文環境和自然環境是密不可分割的。

張永澤：你說的沒錯，2004年，環?？偩指懔艘粋€高級培訓班，組織總局的司長和各省局的局長們到意大利參觀學習。我們在威尼斯呆了很長一段時間，我覺得威尼斯在這方面就做得很好，他們把環境保護與人類文化遺產的保護有機地結合了起來。學習結束后，我談了一個觀點，在西藏也應該把環境保護與人類文化遺產保護有機結合起來。西藏有這么多文物和人類遺產，環境保護、城市建設和城市規劃、產業發展和工業布局，必須與保護文化遺產和保護民族文化相結合，只有這樣，西藏最好的、最精華的才能保存下來。但這個觀點現在有些人也不太理解。

《商務周刊》：對于迫切發展的地方政府來說，肯定會擔心過分強調環境保護有可能限制降低經濟發展的目標和速度，西藏在這個問題上是否存在一些認識上的矛盾？

張永澤：到目前為止，西藏仍然是全國環境質量最好的地區之一。這得益于自治區領導的清醒認識和對環保部門作用的加強。以前環保部門沒什么地位，但現在不一樣了，現在包括水電站和城市的總體規劃等大項目，都必須有環保部門的意見。我幾次開自治區的會議，向巴平措主席第一句話就是問環保部門有什么意見。我覺得領導們的環保意識已經非常強烈。

西藏最大優勢是生態的優勢，沒有了生態，西藏就不再有優勢，所以西藏的發展不能走內地和其他國家的老路。任何項目的上馬都要小心謹慎，不能為了數字和GDP而亂干。

人類的發展與環境的保護永遠是一對矛盾，但是在西藏也不可能為保護環境而停止發展，這是消極的和被動的。關鍵是怎么處理好保護與發展的關系，怎么來規范發展的行為。在發展過程中，要分清楚哪些是允許的，哪些是絕對不允許的，要根據項目開發對環境造成的影響進行科學決策，項目做到什么程度，怎么做，也都需要科學論證。比如有些地區，露天開采資源肯定就不允許，那么就要考慮能不能增加企業成本，采取洞采方式。有時候是可以通過管理和科學決策避免對環境的破壞。

西藏還需要大發展，只有提高綜合經濟能力，才能拿出更多的錢用于保護生態。這兩年財政對我們支持很大，能給我們提供更先進的交通工具和監測設備，加大了監管的能力，提高了工作力度。顯然，如果西藏沒有發展，也會限制西藏的環境保護。所以還是要在堅持發展中解決問題。但是如何平衡開發建設與環境保護的關系，對于政府來說，是一門需要學習的藝術。