完善擔(dān)保法律制度的幾點(diǎn)建議

中國(guó)人民銀行研究局2003～2005年在《中國(guó)中小企業(yè)金融制度調(diào)查》研究項(xiàng)目中對(duì)擔(dān)保業(yè)的問(wèn)題作了深入的了解，選擇北京（中關(guān)村）、浙江（溫州、臺(tái)州）、廣東（東莞）、陜西（西安）和山東（威海）等地區(qū)的850戶(hù)中小企業(yè)、75家金融機(jī)構(gòu)和75家擔(dān)保機(jī)構(gòu)為樣本，采取入戶(hù)問(wèn)卷調(diào)查、現(xiàn)場(chǎng)訪問(wèn)、座談等形式，有針對(duì)性地對(duì)中小企業(yè)的市場(chǎng)發(fā)展和融資現(xiàn)狀、以及金融機(jī)構(gòu)和擔(dān)保機(jī)構(gòu)對(duì)中小企業(yè)融資服務(wù)的整體狀況等，進(jìn)行了大量深入細(xì)致的跟蹤調(diào)查研究。

截止2004年12月底，全國(guó)有2188家擔(dān)保機(jī)構(gòu)（民間統(tǒng)計(jì)為3791家），其中2004年新增1000家，注冊(cè)資本657.2億元，按平均擔(dān)保倍數(shù)1:1.87計(jì)算，擔(dān)保余額為1229.66億元。調(diào)查顯示，2188家擔(dān)保機(jī)構(gòu)中，業(yè)務(wù)與擔(dān)保能力相匹配的僅占40%，60%的擔(dān)保機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)處于“空置”狀態(tài)。

擔(dān)保行業(yè)之所以出現(xiàn)令人不太樂(lè)觀的現(xiàn)狀，從表面上看是低收益高風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步說(shuō)是擔(dān)保資本金匱乏（全國(guó)的擔(dān)保機(jī)構(gòu)平均資本金只有3000萬(wàn)的規(guī)模），擔(dān)保杠桿沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)（國(guó)家規(guī)定擔(dān)保機(jī)構(gòu)擔(dān)保余額與資本金之比為5～10倍，實(shí)際平均只有1.87倍），已影響到整個(gè)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

但調(diào)查研究所得出的深層次的結(jié)論是：法律制度建設(shè)的缺失，造成了擔(dān)保行業(yè)的發(fā)展障礙。由于擔(dān)保不僅是擔(dān)保行業(yè)的業(yè)務(wù)，而且是金融機(jī)構(gòu)，特別是銀行的主要業(yè)務(wù)，因此應(yīng)充分利用制定《物權(quán)法》這一契機(jī)，建立和完善與擔(dān)保有關(guān)的法律，為擔(dān)保業(yè)的發(fā)展，提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和更大的空間，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。

通過(guò)《物權(quán)法》的制定，擴(kuò)大動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保范圍

1995年頒布并實(shí)施的《擔(dān)保法》，雖規(guī)定了抵押、質(zhì)押、保證三種擔(dān)保方式，但由于立法的角度傾向于不動(dòng)產(chǎn)，實(shí)際操作中土地和房產(chǎn)就成為金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款時(shí)抵押擔(dān)保的首選，成為金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)防范中小企業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)和緩解信息不對(duì)稱(chēng)的基本方法。但是，中小企業(yè)最主要的問(wèn)題是，他們大多沒(méi)有可作抵押的房地產(chǎn)，使中小企業(yè)融資變得特別困難。

為解決這一矛盾，研究局在2004～2005年《中國(guó)信貸人權(quán)利的法律保護(hù)》研究課題中，結(jié)合美國(guó)、加拿大在過(guò)去60年來(lái)以動(dòng)產(chǎn)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代融資法律改革的成果，研究了將動(dòng)產(chǎn)引入中國(guó)法律和信貸實(shí)踐的可操作性，并多次向全國(guó)人大法工委建議擴(kuò)大動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保的范圍，以解決擔(dān)保業(yè)發(fā)展滯后和中小企業(yè)貸款難的問(wèn)題。

目前向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)的《物權(quán)法（草案）》已多方面采納了我們的意見(jiàn)。其中最突出的一點(diǎn)是草案擴(kuò)大了動(dòng)產(chǎn)抵押物范圍，允許企業(yè)存貨進(jìn)行浮動(dòng)抵押。這是中國(guó)動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保制度的突破性進(jìn)展，將使價(jià)值超過(guò)5萬(wàn)億元的企業(yè)存貨能夠發(fā)揮擔(dān)保功能，為便利企業(yè)尤其是缺少不動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保物的中小企業(yè)融資，打開(kāi)了一個(gè)突破口。除企業(yè)存貨外，我國(guó)還有近5萬(wàn)億應(yīng)收賬款可以作為動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行抵押擔(dān)保，但是《物權(quán)法（草案）》還未將其納入可擔(dān)保物范圍。

適時(shí)出臺(tái)《物權(quán)登記法》，統(tǒng)一規(guī)范動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保登記制度

在動(dòng)產(chǎn)抵押擔(dān)保中，動(dòng)產(chǎn)登記是防范風(fēng)險(xiǎn)的重要環(huán)節(jié)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，全國(guó)的抵押擔(dān)保登記分散在15個(gè)部門(mén)進(jìn)行。其中，動(dòng)產(chǎn)抵押擔(dān)保登記部門(mén)最為混亂，共有9個(gè)。權(quán)證、金融票據(jù)等，一般不進(jìn)行擔(dān)保登記，應(yīng)收賬款沒(méi)有登記機(jī)關(guān)。登記機(jī)關(guān)不統(tǒng)一，或沒(méi)有登記機(jī)關(guān)，可能出現(xiàn)物權(quán)的重復(fù)抵押擔(dān)保，或者因不能登記而無(wú)法進(jìn)行抵押擔(dān)保的問(wèn)題。所以，完善并統(tǒng)一擔(dān)保物權(quán)登記系統(tǒng)是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，是擔(dān)保行業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)條件之一。在2004年12月“中國(guó)信貸人權(quán)利的法律保護(hù)問(wèn)卷調(diào)查”中，98%的受訪信貸人贊同建立統(tǒng)一的動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保登記系統(tǒng)，認(rèn)為將有助于擔(dān)保業(yè)的發(fā)展。

但是，《物權(quán)法（草案）》仍未能就統(tǒng)一動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保登記機(jī)關(guān)作出規(guī)定。我們建議，如果即將出臺(tái)的《物權(quán)法》中不規(guī)定有關(guān)登記機(jī)關(guān)，也要為將來(lái)的《物權(quán)登記法》留有足夠的空間，以實(shí)現(xiàn)未來(lái)統(tǒng)一的動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保登記系統(tǒng)。其中建立明確的優(yōu)先權(quán)規(guī)則尤為重要，擔(dān)保利益的優(yōu)先權(quán)順位依擔(dān)保物權(quán)的登記時(shí)間來(lái)確定，先登記者優(yōu)先受償。在實(shí)踐中，當(dāng)務(wù)之急是完善登記規(guī)則，避免同類(lèi)物出現(xiàn)多頭登記。

現(xiàn)行的物權(quán)登記制度側(cè)重于實(shí)質(zhì)性審查。其實(shí)，登記的最主要目的是要將所登記的物權(quán)進(jìn)行公示，防止重復(fù)抵押擔(dān)保，確保擔(dān)保物權(quán)清償時(shí)債權(quán)人得到最大的受償。對(duì)于所登記物權(quán)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和有效性等，登記機(jī)關(guān)不應(yīng)過(guò)分強(qiáng)調(diào)，而應(yīng)留給物權(quán)的交易及抵押擔(dān)保有關(guān)各方評(píng)價(jià)與求證。

鑒于應(yīng)收賬款沒(méi)有登記機(jī)關(guān)的現(xiàn)狀，一旦法律擴(kuò)大了動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保的范圍，亟待要解決的就是在何處登記的問(wèn)題。因此，對(duì)于應(yīng)收賬款的登記，目前全國(guó)唯一聯(lián)網(wǎng)、且成本最低、簡(jiǎn)便易行的是依托中國(guó)人民銀行的信貸登記咨詢(xún)系統(tǒng)、或中國(guó)外匯交易系統(tǒng)平臺(tái)。我們建議試點(diǎn)建立關(guān)于應(yīng)收賬款、存單、匯票、本票、支票等抵押質(zhì)押業(yè)務(wù)的統(tǒng)一擔(dān)保物權(quán)登記系統(tǒng)，所有的運(yùn)行規(guī)則要與國(guó)際慣例接軌，如登記系統(tǒng)僅限于行政職能；只對(duì)登記進(jìn)行形式審查；登記內(nèi)容簡(jiǎn)明扼要—“骨架”型信息（skeleton information，即美國(guó)、加拿大的實(shí)踐：只要求債務(wù)人和債權(quán)人的姓名及住所、擔(dān)保物權(quán)所擔(dān)保的最大數(shù)額、對(duì)擔(dān)保物的一般或具體的描述）。備案期限原則上可定為5年，這樣可以與擔(dān)保貸款期限相匹配；允許任何人對(duì)信息的廣泛查詢(xún)。同時(shí)啟用電子化系統(tǒng)以加快信息備案和查詢(xún)的速度。

理想狀態(tài)是逐步過(guò)渡到兩個(gè)系統(tǒng)：全國(guó)統(tǒng)一的動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保登記系統(tǒng)和不動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保登記系統(tǒng)。

出臺(tái)《信用擔(dān)保管理辦法》，規(guī)范擔(dān)保公司行為

我國(guó)的信用擔(dān)保制度從1998年開(kāi)始試點(diǎn)，到2003年正式實(shí)施的《中小企業(yè)促進(jìn)法》才對(duì)擔(dān)保行業(yè)作了一些初步規(guī)定。由于試點(diǎn)期無(wú)法可依，大量擔(dān)保機(jī)構(gòu)迅速誕生，造成大部分擔(dān)保機(jī)構(gòu)逐漸喪失本應(yīng)發(fā)揮的職能。特別是擔(dān)保機(jī)構(gòu)的職能定位、市場(chǎng)準(zhǔn)入退出、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、擔(dān)保從業(yè)人員資質(zhì)以及擔(dān)保實(shí)施方式、擔(dān)保比例、擔(dān)保倍數(shù)、損失理賠等擔(dān)保運(yùn)行中涉及的關(guān)鍵內(nèi)容至今沒(méi)有一套統(tǒng)一的運(yùn)作規(guī)范。因此及時(shí)出臺(tái)《信用擔(dān)保管理辦法》，對(duì)于解決擔(dān)保機(jī)構(gòu)的法律地位，規(guī)范擔(dān)保行業(yè)有序運(yùn)營(yíng)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

建立擔(dān)保機(jī)構(gòu)的多層次風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制

一是建立地方擔(dān)保和省級(jí)與全國(guó)性的再擔(dān)保多層信用補(bǔ)償機(jī)制。經(jīng)測(cè)算：全國(guó)的擔(dān)保機(jī)構(gòu)平均資本金只有3000萬(wàn)的規(guī)模，平均擔(dān)保杠桿只有1.87倍，這與設(shè)立擔(dān)保機(jī)構(gòu)的初衷不符；如果要發(fā)揮5～10的倍數(shù)效應(yīng)，擔(dān)保機(jī)構(gòu)的信用又明顯不足，誰(shuí)為擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供再擔(dān)保就成為關(guān)鍵。由于再擔(dān)保機(jī)制的缺失，不僅單個(gè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保能力受阻，而且也造成擔(dān)保機(jī)構(gòu)與銀行的關(guān)系不協(xié)調(diào)，因此建立再擔(dān)保補(bǔ)償機(jī)制就成為現(xiàn)實(shí)的迫切需要。通過(guò)地區(qū)擔(dān)保機(jī)構(gòu)、省級(jí)擔(dān)保機(jī)構(gòu)、全國(guó)性再擔(dān)保機(jī)構(gòu)之間的多層次轉(zhuǎn)擔(dān)保，最大限度地分散風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)是一個(gè)可行的架構(gòu)。多層次擔(dān)保機(jī)制既適當(dāng)增加了擔(dān)保機(jī)構(gòu)的放大倍數(shù)，有利于擔(dān)保規(guī)模的擴(kuò)大，又減少了擔(dān)保公司的風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)是建立再保險(xiǎn)體系，如日本中央信用保險(xiǎn)公司為地方性信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保再保險(xiǎn)，再保險(xiǎn)比例一般為70～80%；意大利擔(dān)保公司最主要的再擔(dān)保業(yè)務(wù)是與瑞士再保險(xiǎn)公司合作開(kāi)展的，擔(dān)保公司每年以承保項(xiàng)目75%的額度向再保險(xiǎn)公司購(gòu)買(mǎi)再保險(xiǎn)。我們可以借鑒國(guó)外做法，結(jié)合國(guó)家財(cái)政的情況，將再保險(xiǎn)與擔(dān)保行業(yè)結(jié)合，擔(dān)保機(jī)構(gòu)在承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的同時(shí)，將已承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)按照一定比例進(jìn)行再保險(xiǎn)，當(dāng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)生賠付時(shí)，由再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)按照與擔(dān)保機(jī)構(gòu)約定的方式和承擔(dān)責(zé)任的比例賠付。保險(xiǎn)公司因此可以創(chuàng)新業(yè)務(wù)品種，擔(dān)保機(jī)構(gòu)和銀行可以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，控制損失。

二是建立資本金補(bǔ)充機(jī)制。由于60%的擔(dān)保機(jī)構(gòu)是由政府出資設(shè)立，以政策性扶持中小企業(yè)融資擔(dān)保為主要經(jīng)營(yíng)目的，收費(fèi)較低，因此，依靠自身經(jīng)營(yíng)擴(kuò)充資本能力有限。從收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)看，按照財(cái)政部規(guī)定，擔(dān)保費(fèi)依據(jù)當(dāng)年基準(zhǔn)貸款利率的50%收取。目前全國(guó)一般按擔(dān)保額的1%～3%收取，平均在2.5%左右，財(cái)政背景的擔(dān)保公司收費(fèi)低于純商業(yè)性擔(dān)保公司。而且，擔(dān)保行業(yè)的實(shí)際在擔(dān)保責(zé)任總額與擔(dān)保資金比例是1∶1.87，西部地區(qū)基本維持在1∶1，業(yè)務(wù)擴(kuò)張的局限性，進(jìn)一步限制了盈利能力。盈利空間的狹窄，使許多擔(dān)保公司處于保生存狀態(tài)，沒(méi)有能力通過(guò)自己的積累增加資本金。因此，建議政府有關(guān)部門(mén)設(shè)立擔(dān)保機(jī)構(gòu)資本金補(bǔ)償機(jī)制，或通過(guò)財(cái)政定期補(bǔ)充資本金，提高擔(dān)保機(jī)構(gòu)的信譽(yù)，增大杠桿比例，真正起到擔(dān)保作用。

（作者單位：中國(guó)人民銀行研究局）

責(zé)任編輯：高廣春