項目法人招標：政府投資領域的制度創新及政策建議

韓鳳芹

項目法人招標又稱項目業主招標，主要是由政府通過面向社會招標的方式確定公共工程項目投資、建設、運營的項目法人。南京等地在一些傳統的政府投資領域進行項目法人招標制度的實踐表明，基礎設施建設管理引入現代企業制度，有利于在解決財政投資效率低的同時規避財政投資的諸多風險。在當前投資體制改革的大背景下，各地政府投資領域的制度創新形式具有多樣性，但是在這一領域引入市場化改革過程中，政府的作用并不是可有可無，而是定位層次更高，對管理水平的要求也更高。其定位應明確為：一方面創造更加有利于制度創新的發展環境；另一方面，政府應加快從投資者向監管者職能的轉換，解決好監管不力等問題。在此基礎上，本文提出了一些相關的政策建議。

一、項目法人招標及其實踐（以南京過江隧道項目法人招標為例）

（一）南京過江隧道項目法人招標

長江由西南向東北流貫南京市中部，將南京市分為江南和江北兩部分，由于歷史和交通的原因，江北地區的經濟發展水平遠遠落后于江南，這直接制約了南京市的發展空間和城市形象的提升。從南京的過江交通設施現狀看，南京作為國家級公路主樞紐城市，有多條國道和省道經過南京或以南京為起點，而這些通道都必須通過跨江通道進行溝通。1968年建成通車的南京長江大橋早已無法承擔增長迅猛的城市機動車過江需求。2001年建成長江二橋后，又修建了長江三橋。由于新建大橋處于城市外圍，兩座新建的過江橋梁對城市過江交通的分流作用并不明顯。為縮小南京市江南江北地區間的發展差距，市政府決定在市區內建設過江隧道，并打破多年來以政府為主體進行基礎設施建設的投融資模式，授權市發改委進行項目法人招標的制度創新，即以完全市場化的方式對項目的特許經營權進行法人公開招標。

過江隧道工程通過市場化運作成功引入項目法人，吸引了有實力的多元化經濟實體參與項目競爭和建設，為跨地區、跨行業的投資創造了條件，發揮項目法人投融資、建設、經營、管理的積極性和經驗。

（二）積極意義

1．解決了基礎設施項目的投融資問題

過江隧道項目投資總額30億元，依靠政府直接投資是絕對不可能的，而通過市場化運作，30億元的投資總額直接由中標企業來承擔。市財政共計通過300萬元的撥款帶動了30億元的項目資金，最大限度地發揮了其帶動作用。制度創新的實質是通過運用公共產權收入（特許經營權收入）來進行政府投資領域的建設。在當前地方政府所能支配的稅收收入相對較少、其它籌集資金的渠道也較為有限的背景下，這種以未來項目的特許經營權為條件，通過項目法人的招標形式確定項目的投資建設主體的方式，是地方政府多渠道籌集資金進行基礎設施建設的高級形式。

2．提高了投資效率，促進了政府職能的轉換

通過市場化確定項目法人的方式打破了以往由政府投資、主管部門經營、經營虧損、財政補貼的舊體制模式。通過招標的形式，讓多家企業競爭項目的特許經營權，從而可以“擇優選擇富有融資經驗和能力的法人，確保本項目資金的籌措充分、及時、經濟；選擇富有經驗的建設管理團隊，保證項目按期、高質量地完工和交付使用；選擇切實可行的運營實施方案使項目建成后在最經濟的效率下運營”。

中標企業不僅是項目的投資主體，而且是項目的管理者和經營者。在項目建設過程中，項目法人出于自身利潤最大化的目標，必定會采取有效辦法降低自身的成本。與此同時，由于未來項目的經營權由其擁有，項目建成后30年的維護費用也由項目法人負責，項目的質量也自然成為項目法人關注的重點。這種責、權、利的高度統一將完全改變以往政府投資中由于委托代理人的存在而產生的壟斷經營、缺乏競爭、項目建設投資嚴重超支及經營維護費用居高不下等問題。

項目法人制度不僅提高了項目的投資效率，而且實現了政府職能的轉換。實行項目法人招標制后，政府從基礎設施項目的直接投資者和建設管理者轉變為投資與建設的“裁判員”和“游戲規則”的制定者。

3．規避了財政投資的風險

（1）規避了項目建設期的風險。長期以來，我國重大基礎設施項目建設采用財政撥付制，從項目投資決策階段開始，就由政府進行投入，如果遇到方案重大修改或是地方政府領導變動等問題時，前期投入也全部由政府“買單”。南京過江隧道項目建設的風險將由市場主體——企業來承擔。

（2）規避了基礎設施的經營風險。根據國外專業公司的管理經驗，在市政公用事業這一行業，通過專業化的管理，使投資回報率保持在6—9%之間，是完全可以做到的。政府將基礎設施的經營權轉讓給企業來管理，專業的管理水平和較強的市場適應能力，可以有效規避政府對基礎設施的經營風險。

（3）防范籌資的風險。無論是以往通過銀行貸款還是通過發行類似收益債券等形式進行籌資，政府都有還款的風險和壓力。通過銀行貸款方式進行基礎設施領域的投資，存在著收益周期的錯位問題，即基礎設施建設和經營的長期性導致了收益的長期性，它的還款期限長達10—20年，而商業銀行的貸款期限一般不超過10年。這種集中的項目還款對政府來說是壓力，對銀行來說風險也非常高。

南京市在項目的招標文件中明確規定了特許權經營范圍，明確了由項目公司承擔投資項目的資金、技術方案、市場前景、經濟效益等方面的風險和法律責任。并同時規定在建設過程中，要嚴格執行法人責任制、資本金制、招標投標制、工程監理制和合同管理制，符合工程建設強制性標準，確保工程質量，承擔法律責任。通過項目法人招標，不是把過江隧道項目變成一個“特殊項目”，而是把項目引到規范化、法制化軌道上來。

二、加快我國基礎設施投資領域制度創新的政策建議

（一）建立健全相關的投資法律體系

應加緊制定出臺《政府投資法》、《民間投資法》等法律、法規，以及與其相配套的規章和其他規范性文件，依法保護投資者的合法權益，維護投資主體的公平、有序的競爭環境。《行政許可法》中規定，只有全國人大及其常委會制定的法律、國務院的行政法規和決定、地方人大及其常委會的地方性法規可以設定行政許可。要真正實現對政府行政審批權的控制，就不僅僅是減少了多少審批，而應以法律、制度等形式對政府權利進行約束，這樣既能保證政府的行為不越位，也能有效保護投資者積極進行制度創新的積極性。

（二）逐步理順公共產品的價格

經營性基礎設施的公共產品的價格關系到投資者的積極性、消費者的承受能力和社會的整體利益，它是引入民間投資進行基礎設施建設的一個重要標準，因為民間投資基礎設施正是因為它具有長期的收益性，收益性高低的決定因素之一就是公共產品的價格。多年以來，我國公共產品的價格多是由政府制定，它較多地考慮的是公眾的利益，在政府投資領域的制度創新過程中，不僅要考慮公共產品的消費者的利益，也應照顧到公共產品的提供者的利益，二者之間存在的缺口應由政府來彌補，如通過注入資本金、貸款貼息和稅收優惠等措施。

（三）積極發揮中介服務機構的作用

各級政府應加大對中介服務機構的支持力度，堅持社會化、專業化、市場化原則，不斷完善社會服務體系。一方面鼓勵各種投資中介服務機構采取合伙制、股份制等多種形式改組改造，確保各類投資中介服務機構必須與政府部門脫鉤。同時，健全和完善投資中介服務機構的行業協會，確立法律規范、政府監督、行業自律的行業管理體制。整頓中介服務市場秩序，規范中介服務行為，為非公有制經濟營造良好的服務環境。

（四）加強政府部門的監管

雖然對基礎設施產業放松管制、導入競爭是十分必要的，但放松管制并非是取消管制。政府應積極進行從投資者向監管者的身份轉換，加強對公共投資領域的市場準入、價格、可持續的普遍服務等方面進行監管。從市場準入的角度看，對實施特許經營的項目，應當按照《招投標法》對服務類和市政工程建設項目類分別招標，為確保合格的特許經營者從事特許項目的建設經營，保證市政基礎設施特許經營合同全面履行，政府職能部門應當依法對投標人的資格、商業信譽、資質、業績、技術、融資渠道以及設備等進行審核，保證合格的被特許人參與投資建設、經營，投標人中標的，依法簽訂特許經營合同。而在公共產品服務價格和服務質量的監管上，一定要明確基礎設施領域的市場化改革并不是以向消費者提高價格或降低公共產品的服務為代價，政府的監督責任應能確保向消費者收取服務費的價格是合理的，以及保證向公共產品領域的消費者提供普遍的可持續的優質服務。

（作者單位：財政部財科所）