對行政機關檔案室檔案利用和公布的思考

摘 要：本文對《檔案法》規定的行政機關在檔案利用和公布方面的權力進行了分析，指出這種權力的存在不僅影響了政務信息檔案的公開，也給保存檔案的行政機關及檔案行政管理蛻門的濫權提供了可能。

主題詞：行政機關 檔案利用公布權 思考

對機關檔案室的檔案利用和公布，《中華人民共和國檔案法》(以下簡稱《檔案法》)以及《中華人民共和國檔案法實施辦法》(以下簡稱《實施辦法》)分別做出了規定。對機關檔案室檔案的公布，《檔案法》第二十二條規定：“屬于國家所有的檔案，由國家授權的檔案館或者有關機關公布；未經檔案館或者有關機關同意，任何組織和個人無權公布。”《實施辦法》第二十四條規定：“保存在各單位檔案機構的，由各該單位公布；必要時，應當報經其上級機關同意后公布；利用屬于國家所有的檔案的單位和個人，未經檔案館、檔案保存單位同意或者前兩項所列主管機關的授權或者批準，均無權公布。”對機關檔案室檔案的利用，《實施辦法》第二十二條規定：“機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案機構保存的尚未向檔案館移交的檔案，其他機關、團體、企業事業單位和組織以及中國公民需要利用的，須經檔案保存單位同意。”根據《檔案法》及《實施辦法》的規定，保存檔案的機關不僅享有是否同意利用者利用檔案的決定權，而且還享有檔案的公布權及是否同意其他單位和個人公布的批準權。這種把檔案利用和公布的所有權力都賦予保存檔案的機關的做法，不僅會造成機關的信息壟斷，妨礙機關檔案信息公開，也給機關在檔案利用和公布方面的濫權提供了可能。行政機關是機關的一種，下面，筆者就此規定對行政機關檔案利用和公布的不利影響作一粗淺分析。

1 《檔案法》及《實施辦法》把機關檔案室檔案利用、公布的權力都授予保存檔案的行政機關是不合理的

1．1 按照《檔案法》及其《實施辦法》的規定，在檔案的利用、公布方面，行政機關的權力與責任是不對稱的。對行政機關保存檔案的利用和公布，雖然《檔案法》及《實施辦法》做出了嚴格的規定，但這種規定只是把檔案利用和公布的權力賦予了保存檔案的行政機關，并沒有對保存檔案的行政機關在檔案的利用和公布方面應承擔的責任做出任何規定，保存檔案的行政機關在檔案的利用和公布方面只是享有權力，而無須承擔責任。《檔案法》及《實施辦法》的這種制度設計很明顯的違背了行政管理學中責任與權力相一致的原則。按照行政管理學的要求，任何行政機關都應堅持權力與責任的一致，有權必有責，有多大的權力就要承擔多大的責任，責任和權力是一對孿生兄弟，權力存在的地方就一定要有責任的存在，只有這樣才有可能使擁有權力的行政機關謹慎地對待權力，認真地履行職責。責任可以說是對權力的一種救濟。但從《檔案法》及《實施辦法》的規定來看，保存檔案的行政機關在檔案利用和公布方面的責任是缺位的，行政機關所擁有的權力與所承擔的責任是不均衡、不對稱的。

1．2 《檔案法》及《實施辦法》對檔案利

用和公布的立法是建立在行政機關道德自律基礎上的，是不可行的。歷史上出現過圣人，現實中也不乏一些能夠以道德標準自律的行政機關和個人，雖然他們只享有權力，卻能夠正確地對待權力，能夠以善良、公正、無私的情懷運用權力。但歷史和現實也告訴我們，在任何社會中，這樣的單位和個人都是少數，以這些少數單位和個人的道德標準要求社會中的所有單位和個人，只能是烏托邦式的設想，是行不通的。如果立法者是以這些單位和個人為基礎進行立法，這樣的立法是很難執行下去的。在現實社會中，立法者要想使所立之法得以執行，就必須要考慮到現實情況和未來的發展可能，以社會上一般人或大多數人能夠遵守的行為規范為基礎進行立法。以此反觀我國的《檔案法》及《實施辦法》在機關檔案利用和公布方面的立法，我們可以明顯地看到《檔案法》及其《實施辦法》的規定帶有很強的理想化色彩，與現實是有一定距離的。在我國自古以來就有“民可使由之，不可使知之”的統治秘訣，而“法藏官府，威嚴莫測”則是統治者人為制造權威的一大傳統。在這種封建殘余和特權思想對人的影響不可低估的現實面前，機關檔案信息的利用和公布如果不借助于外部性的強制力量，僅僅是讓行政機關依靠自身的道德覺悟來自發推進，無疑是讓行政機關通過自己推行的檔案信息的利用和公布來擴大公眾的知情權，繼而把自己置身于社會公眾的監督之中，時刻接受公眾的批評和質疑。對保存檔案的行政機關來說，這種自己給自己找別扭的檔案利用和公布，他們一般是不會主動去做的。對行政機關這種很難主動去做的檔案信息的利用和公布，《檔案法》及其《實施辦法》卻通過立法的形式，把機關檔案利用和公布的所有權力都授予行政機關，讓行政機關自身決定哪些檔案可以利用和公布，哪些檔案不可以利用和公布，從制度設計上應該說是有缺陷的。這樣的規定如果能夠對機關檔案信息利用和公布有所推進的話，那么它的前提條件就是所有的行政機關都是道德楷模，都非常喜歡社會監督和批評自己，都能夠對自己進行革命。《檔案法》及其《實施辦法》的這種立法基礎顯然是拔高了行政機關和行政人員的覺悟和道德水平。事實上，很多行政機關和行政人員是達不到這種立法要求的。

2 《檔案法》及其《實施辦法》對機關檔案利用和公布的規定是與政務信息公開相矛盾的

政務信息公開是大勢所趨。現代社會，人們掌握信息的多少，決定了人們行動自由度的多少。因此對信息尤其是政務信息的渴求，不僅是公民的一種本能，也是公民的基本權利之一，公民理應享有對政務信息的知情權。一個受老百姓歡迎的政府，必須是憂民所憂，樂民所樂的服務型政府、責任型政府，而要打造這樣一個政府，政務信息公開是一個最起碼的前提。前年，中央書記處書記、全國政務公開領導小組組長何勇表示，運用行政權力辦理的與人民群眾利益相關的各類事項，只要不屬于黨和國家機密，都要向社會公開。何勇的表態，顯示了我國推進政府信息公開的決心和態度，也表明，對行政機關來說，公開其所保存的政務信息是向社會和公眾應該承擔的責任和義務。我們知道，行政機關檔案機構保存的檔案是行政機關在行使政務過程中的記錄，從宏觀角度講，所有的政務都與民眾利益有著直接或間接的關系。所以，行政機關保存的檔案也可以說是一種與民眾利益有關的政務信息。既然行政機關保存的檔案是一種與民眾利益有關的政務信息，按照何勇的講話精神，除涉機密外，都是應該公開的。但是從《檔案法》及其《實施辦法》的規定來看，行政機關對自身保存的政務信息方面的檔案不要說公開，就是能否讓利用者利用(注意《檔案法》中的利用與一般社會上所說的利用不同，《實施辦法》第二十二條規定“《檔案法》所稱檔案的利用，是指對檔案的閱覽、復制和摘錄，”在沒有征得檔案保存機關同意的情況下，是不允許向社會公布的)、公布(在《實施辦法》中指以法定的七種方式，首次向社會公開檔案內容)都是要由行政機關分別決定的。這種規定顯然是不合理的。因為，何勇講話中所說的政務信息公開中的“公開”包括對政務信息檔案自由利用和公布兩方面的內容，而在《檔案法》及其《實施辦法》中這兩方面的內容是作為行政機關的兩項權力分別規定的，一個利用者要想實現對政務信息檔案的公開利用(僅指行政機關未公布的政務信息檔案)，按照規定，利用者就需要先經行政機關同意利用，然后還要再次經行政機關同意公布才能最終達到公開檔案信息的目的。對利用者來說，公開檔案信息這一個行為的實現，必須要經保存檔案行政機關的兩次批準才行。《檔案法》及《實施辦法》把檔案的公開肢解為利用和公布兩部分，并分別作為行政機關權力的規定，是不利于政務信息檔案公開的，也是與何勇的講話相矛盾的。

退一步說，從文件與檔案的關系來看，《檔案法》及《實施辦法》在機關檔案利用和公布方面的立法也是不合適的。傳統的檔案學理論認為，文件是檔案的前身，檔案是文件的歸宿。對檔案的前身——文件來說，由于它是行政機關進行行政管理的重要手段，行政機關為履行其行政管理職能，對自身形成的法規、規章和具有普遍約束力的規范性文件，在形成之初就要公開，并要采取措施最大限度地把文件信息傳達給社會和公眾，以達到讓社會和公眾了解文件信息，用文件的要求規范自身行為的目的。可以說，行政機關公開其管理方面的文件信息，既是其履行社會管理職能的基礎，也是落實公眾知情權的需要。對這些在文件階段即已公開的信息，一旦轉化為行政機關保存的檔案，按照《檔案法》及《實施辦法》的要求，利用者的利用和公布就要分別征得保存檔案機關的同意。《檔案法》及《安施辦法》的規定對這部分檔案顯然是不合適的。它表明，《檔案當》及《實施辦法》在立法之初對行政機關檔案利用和公布的考慮是不周全的。

3 《檔案法》及《實施辦法》對機關檔案室檔案利用和公布的規定是與世貿組織的透明度原則相違背的

世貿組織的基本原則之一就是“透明度原則”。按照這個原則的要求，各世貿組織成員要將有效實施的有關管理對外貿易的各項法律、法規、行政規章、司法判決等方面的信息迅速加以公布，以使其他成員政府和貿易經營者加以熟悉；各成員政府之間或政府機構之間簽署的影響國際貿易政策的現行規定和條約也應加以公布；各成員應在其境內統一、公正和合理地實施各項法律、法規、行政規章、司法判決等。透明度原則要求政府的組織要公開，政府的決策要公開，政府的管理要公開。由于行政機關所保存的檔案中，有相當大一部分是關于這方面的內容，所以這種“透明”不可避免地會要求這方面檔案信息內容的公開。這方面檔案信息內容的公開，必然會要求檔案利用和公布的自由，如果連這方面的檔案利用、公布都不能有一點自由的話，那么世貿組織要求的“透明”只能是一句空話。由此，我們不難看出，《檔案法》及《實施辦法》對機關檔案利用和公布的限制是與上述透明度的要求相違背的。一是從《檔案法》及《實施辦法》的規定來看，行政機關對其自身保存的檔案信息，即使是世貿組織要求的檔案信息，是否公開也是由各保管機關自身分別來決定的，這無疑是把我國中央政府人世承諾的踐行，交給了各級行政機關自由兌現，很難保證我國政府人世承諾踐行的統一，這是與“透明度原則”中的：“除了中央政府授權的特別行政區地方政府外，在一國范圍內執行政策法規要統一的”統一性要求相矛盾的；二是《實施辦法》第二十二條對利用檔案的主體規定并不包括外國人和外國組織，外國人和外國組織要想利用我國行政機關保存的檔案，即使是涉外行政機關保存的外貿方面的法規、規章及司法判決等類檔案，按照《實施辦法》的規定也是不可能的。

4 《檔案法》及《實施辦法》對機關檔案利用和公布的規定，容易造成行政機關對利用、公布權力的濫用

按照《檔案法》及《實施辦法》的規定，行政機關在機關檔案利用和公布方面的權力與責任是不對稱、不一致的，這種權力與責任的不一致，就給行政機關濫用利用、公布權提供了方便。在這種制度設計下，很難避免行政機關拒絕公開應該公開的政務信息檔案，并把《檔案法》及《實施辦法》的這種規定作為不向公眾提供檔案信息的一個“大口袋”，不想讓利用者利用和公布的檔案都可以裝入這個“口袋”。這在我國目前“行政組織不完善、對行政部門的職能缺乏嚴格的限制性規定”、行政機關職責界定相當模糊、何為“作為”、何為“不作為”缺乏明確判斷標準的現實面前，對保存檔案行政機關的上述濫權行為，不要說利用者，就是對該行政機關負有監督責任的上級或有關部門對其濫用檔案信息利用、公布權的行為也難以監督。在這種利用者和負有監督職責的上級或有關部門對行政機關在檔案利用、公布方面的濫權都無法監督的情況下，很容易助長行政機關在檔案利用、公布方面的濫權，最終造成利用者能否利用、公布檔案成了行政機關依據自身的喜好隨意決定的事情。在《檔案法》及其《實施辦法》的這種規定下，很難消除現在存在的行政機關允許利用、公布的檔案信息是不重要的，與社會公眾有切身利益關系、人民群眾又急于知道的檔案信息偏偏不允許公布的現象。

這幾年檔案利用、公布方面的實踐，也表明《檔案法》及《實施辦法》對機關檔案利用和公布的規定已成為妨礙機關檔案信息公開的一個不容回避的因素。事例一：2002年，天津市民張巖由于到房管局查找祖產私房檔案不能，一紙訴狀把天津市房管局以行政不作為的理由告上了法庭，要求天津市房管局落實其查檔權。雖然天津市房管局贏得了這場官司，卻因為在自己制定的《天津市房地產權檔案資料管理辦法》中規定“產權人一律不能查檔，但可以咨詢、間接利用檔案”的條文，把“機關檔案室的檔案利用工作變成了機關可以獨立操作的伸縮余地很大的內部業務”而受到質疑。事例二：2004年，《上海市政府信息公開規定》實施后，在被稱為信息公開第一案的上海市民董銘狀告上海市徐匯區房地局信息不公開一案中，董銘的訴訟請求只有一條，即“判令被告提供本市岳陽路200弄14號在1947年9月1日至1968年7月16日期間，原告之父董克昌購買產權及后被政府接管的相關檔案信息”。董銘認為“之所以房地局不讓她查，是因為牽涉到他們的利益”。在庭審中，《上海市政府信息公開規定》“被適用時總是遭遇舊的法律法規的‘突襲’，似乎還很難顯示其本身獨立的價值。”事例三：在武漢做生意的公益維權人士黃志宏，以前“經常碰到無可奈何的情況，找政府機關索要有關文件或資料時，對方總以‘內部文件’為由拒絕提供”，《武漢市政府信息公開暫行規定》發布后，仍有很多政府機關不能很好地履行規定要求的信息公開，于是“他把10個部門全告了。”事例四：2005年，由于對認為應予公開的檔案資料，有關部門依據《企業登記檔案資料查閱辦法》未予公開，袁裕東、劉子龍等四位律師上書國務院，建議對《企業登記檔案資料查閱辦法》進行合法審查。他們認為該辦法將企業登記檔案資料的使用限定為訴訟之用是不合理的，因為“是否提起訴訟，針對什么人提起訴訟，當事人只有在充分了解事實情況之后，才能選擇。”不讓利用檔案資料，如何了解情況?怎么提起訴訟?以上四個事例是近兩年被有影響的媒體報道的案例，仔細思考這四個事例，我們可以得到以下幾點啟示：一、在行政機關對所保存檔案的利用享有全部權力的情況下，很難避免行政機關為了方便自身的工作或維護自身的利益，在檔案的利用方面制定一些充滿“悖論”色彩的限制利用者利用檔案的苛刻條件。如天津市的張巖一案，天津市房管局要求張巖提供祖上房產所在地址和產權證編號，以便查檔，而這些恰恰是張巖查檔需要知道的內容。在上海的董銘一案中，董銘在向上海市徐匯區房地局查檔時，遇到了同樣的情況，董銘的律師何國平在接受采訪時說到：“就是因為我不知道我才要查，如果我自己有證據，我還要查什么，這是一個悖論。”事例四中的四位律師在上書國務院的建議中，也對《企業登記檔案資料查閱辦法》中規定的檔案利用表示出了與上述當事人相同的意思。多個案例的當事人都對行政機關在檔案利用方面的規定提出了質疑，充分說明上述行政機關在檔案利用方面并沒有謹慎、合理的使用權力。在某種程度上可以說，他們鉆了《檔案法》及《實施辦法》制度缺陷的空子，濫用了自身在檔案利用方面的權力。二、從武漢的黃志宏一案中我們可以看到，行政機關對檔案信息的公開是消極的，即使在武漢市出臺信息公開的外力促動下，仍有很多行政機關不能很好地履行公開職責。這說明靠行政機關自身來開展政務信息公開是行不通的。三、上述四個案例，是在我國大力推行政務信息公開的背景下，作為政務信息公開案例被報道的，甚至有的還被稱為“信息公開第一案”。在政務信息公開中，利用者首先把行政機關不讓查檔告上法庭，媒體也把這些案例在顯要位置予以報道，充分表明，檔案信息是政務信息的重要組成部分，社會對檔案信息的利用是迫切的，同時也從一個側面表明檔案信息的利用、公布已成為政務信息公開的制約因素。時機關檔案利用給政務信息公開造成均這種制約，我們是不是應該從《檔案法》及《實施辦法》本身對機關檔案利用的規定來多加思考呢?

5 《檔案法》及《實施辦法》在機關檔案利用和公布方面的規定，也給檔案行政管理部門濫權提供了可能

行政機關檔案室保存的檔案，既有按照《檔案法》的規定不到移交期限應由行政機關保存的，也有依照《實施辦法》第十三條規定：“經同級檔案行政管理部門檢查和同意，專業性較強或者需要保密的檔案，可以延長向有關檔案館移交期限”的檔案。延期移交的檔案，本應由各級檔案館保管，但因特殊情況，暫由行政機關檔案室保存。按照《檔案法》的規定，這部分本應由檔案館接收的檔案只要接收進館，檔案館就要按照《檔案法》第十九條的規定，該開放的就要開放，否則檔案館就是違法。如果延長進館時間，把這部分檔案仍放在機關檔案室由行政機關自身保存，就可以避開《檔案法》中的開放規定。因為《檔案法》及《實施辦法》并未對機關檔案室保存的檔案是否開放做出規定，行政機關沒有開放室藏檔案的責任和義務。如此一來，在各級檔案館開放任務越來越重，依法應公布的開放檔案目錄及檔案內容越來越多，檔案館需要負擔的公布費用越來越大，而自身經費又非常緊張的情況下，檔案館逃避這種負擔的最便捷途經，可能就是不作為——不接收或延遲接收檔案進館。而檔案行政管理部門作為與檔案館有切身利益關系的部門(在很多地方，檔案行政管理部門和檔案館是兩塊牌子，一套人馬)，檔案館的選擇，往往也會表現為檔案行政管理部門的選擇，在檔案行政管理部門的這種趨利避害的考慮與檔案館一致時，是無法避免檔案行政管理部門利用延期移交的同意權來轉嫁檔案館負擔的。更何況對行政機關來說，只要室藏檔案沒有達到難以忍受的程度，也是可以接受延遲移交的。因為，延遲移交并不會增加本身多大的負擔，且檔案信息的控制權還可在自己手中，何樂而不為呢?如果行政機關想成立自身的檔案館，對這些檔案本就不想移交的話，檔案行政管理部門的這種選擇就恰好適應了他們的需要。

對檔案行政管理部門這種看似合法，實則是濫用權力的行為，如果任其發展，將會給檔案事業帶來一些問題：一是在檔案館不想接收、行政機關擁檔自重的情況下，如何保證和體現各級綜合檔案館的“綜合”?如何體現檔案館集中管理檔案的文化事業機構特色?二是對檔案館延遲接收的檔案，《檔案法》中的開放規定如何落實?利用者利用開放檔案的權力如何保證?三是對這種移交相關各方都在合法濫用權力，損害國家檔案管理的行為如何糾正和補救?