對退耕還林還草后續政策的建議

內容提要 退耕還林政策的實施，已取得了顯著的績效。但無論是退耕還林政策本身，還是政策執行過程以及后續政策和長效保障機制的缺失等都使退耕還林還草受到諸多挑戰。因此，要使這項工作能夠順利地開展，真正做到“退得下，穩得住，不反彈”，就要透過政策的完善，建立和健全利益補償與保障機制，是整個退耕還林還草工程可持續發展的核心。

退耕還林還草是促進人與自然和諧發展，改善生態環境，建構可持續發展平臺的重大舉措，也是促進農村經濟社會結構調整的有效途徑，直接關系著農民生活以及長遠利益。從1999年試點啟動到現在，總體上看已基本實現了退耕還林還草工程“退得下、穩得住”的預期目標。一些地區水土流失嚴重的狀況得到有效緩解，退耕還林還草農戶的收入平穩增加，農村產業結構調整正趨向良性發展，也帶動和促進了農村經濟的發展。但是，必須清醒地認識到，當前所實現的“退得下、穩得住”，僅僅是整個退耕還林還草工程的第一步，而且是在退耕還林還草補助政策的剛性支撐下所取得的。退耕還林還草是一項宏大和復雜的系統工程，它涉及到農戶、地方政府等多方面的利益調整，要使這項工作能夠順利地開展，真正做到“退得下，穩得住，不反彈”，關鍵就是要使受損方利益得到有效補償。因而我們認為，基于對退耕還林工作建立長效機制的視角，透過政策的完善，建立和健全利益補償與保障機制，是整個退耕還林還草工程中的核心。以下是我們提出的完善退耕還林政策的建議。

（一）分類控制，突出重點，穩步推進退耕還林還草工作。鑒于退耕還林還草、生態建設的緊追性、艱巨性和長期性，而近年來糧食安全問題又十分突出的情況下，建議國家在全國退耕還林還草整體規劃的基礎上，依照各區域現實的生態狀況及在全國生態戰略地位的重要程度，劃分出重點區域、重要區域和一般區域，采取差別對待的政策。同時，考慮到國家適應結構性調整的需要，實行一個壓縮，二個追加，即壓縮全國范圍內的退耕還林還草政策涉及面，將那些生態戰略地位并不重要的但目前已實施退耕還林還草的地區，逐步壓縮下來；在保持重點區域退耕還林還草任務量基本穩定的前提下，追加退耕還林還草重點、難點區域的工作經費和糧食調運費用，以減輕這些地區地方財政的壓力；追加退耕還林還草重點、難點區域在基本農田建設、產業結構調整、扶貧開發、生態移民搬遷等農業綜合開發的投入與支持，統籌安排，配套實施。進一步完善農村產業發展扶持政策，實行優惠的信貸、稅收政策，積極扶持退耕工程區農民開發當地優勢資源，發展有市場需求且市場前景看好的替代生產項目，保證在生態環境持續改善的同時，農民收入也能穩步增加孟春。

2、調整和完善現行退耕還林還草政策補助的建議。錢糧補助是退耕還林還草政策的核心內容之一。立足于區域差異實際，盡可能使經濟補償與退耕地的實際產出相吻合，是確保退耕還林還草工程在真正獲得農民支持的基礎上順利推進的重要內容。首先加強退耕還林還草重點區域的劃分，按照不同區域實行不同的補助標準。對不同的區域分別測定退耕地的平均畝產量，以其作為制定同一類型區域補助標準的依據。當然，作為國家實施的一項宏觀政策，只能做到補助標準相對公平，而不能做到絕對公平。因為，國家的宏觀政策不可能照顧到具體的縣、鄉、村、組乃至于農戶。

充分重視補助期限的科學合理的規劃，保證政策的規范和穩定，具有很強的現實意義。從經濟學的觀點分析，人們的經濟行為取決于人們對未來經濟收益的預期。如果退耕還林還草補助期限設置不科學，就會嚴重影響退耕農戶的經濟收益預期，進而影響退耕還林還草工程的順利實施。造林種草投資補償標準的確定，要綜合考慮以下因素：（1）造林種苗的直接成本，生態林與經濟林應有區別；（2）造林種草的管護費用應納入補償范圍考慮；（3）為造林種草提供直接服務的基礎設施建設應有明確的投資渠道。建議適當提高黃河中上游及其以北干旱半干旱地區退耕還林還草的補助標準，管護費提高5—10元，增加部分可由當地退耕還林還草主管部門統一管理使用；種苗費提高30—50元。對于干旱半干旱地區營造的生態林，其補助期限延長至15年，經濟林延長至12年為宜孟春。

3、改進退耕還林還草操作方式的建議。改變現行退耕還林還草任務下達方式。逐年下達退耕還林還草計劃任務，難以做到充分利用自然氣候條件提高工程質量。為此建議，在工程總體規劃指導下，可以適當調整計劃下達方式，將規劃任務一次性全部下達到縣，或者每三至五年下達一次，由各縣根據年度氣候條件，靈活調劑退耕還林還草面積和規模，風調雨順年份可利用墑情多退多還，干旱年份可少退。國家“錢糧”兌觀，以年度驗收確認為準，驗收確認一塊，兌現一塊；如因群眾積極性高，天時亦順，提前完成退耕還林還草任務，且驗收合格，在國家一時財力不濟，難以兌現的情況下，可以考慮在政策年限內把應兌現的“錢糧”轉為國債支付。

在堅持人工植苗造林的同時，增加飛播造林和封山育林的任務指標，以便對宜林荒山荒地造林采取多種方式，宜栽則栽、宜播則播、宜封則封，充分發揮自然界自身的恢復植被的能力。尤其對長江流域氣候、雨水等較好的地區，應加大飛播和封禁面積。

4、統籌安排，綜合開發。退耕還林還草是一項綜合性極強的生態環境建設工程，必須統籌兼顧生態、經濟和社會等各方面的協調發展。這就要求政府統一組織，相關部門密切配合，各項政策措施配套實施，才能真正發揮出良好的效益。為此，建議國家將扶貧開發、農業綜合開發、水土保持、生態移民、農村能源建設、基本農田建設等項目與退耕還林還草按區域統籌規劃，捆綁下達，同步實施，綜合治理。同時，進一步加大上述配套項目的投入力度，擴大實施范圍，使之與退耕還林還草工程真正實現互補、配套，宜退則退，宜封則封，宜遷則遷，實現綜合治理項目效益的最大化。

（二）建立長遠的補償與保障機制

退耕還林還草是一項以發揮生態效益為主的重大戰略工程，其公益性決定必須以國家投入為主，不但在工程實施階段需要國家大量投入，而且在現行補助政策期滿后相當長時期內，仍然需要國家予以政策扶持，才能確保建設成果和效益的穩定發揮。

1、國家對農戶造林種草的補償。“退耕”必然使農戶的經濟利益受到損失，“還林還草”不僅不會使農戶經濟利益受損，相反還有可能為其帶來一定的收益。從這個角度講，“還林還草”已演化為一種投資。其中，國家應是投資主體；但并不排除農戶及其他經濟組織從中分享一部分經濟利益。因此，“還林還草”的投資主體應多元化，但必須以國家為主。

農戶是造林種草及其管護主體。一方面造林種草作為一種特殊形式的農業生產形式，是自然再生產和經濟再生產交織在一起的生產過程，其生產高度分散且周期較長，最適合農民家庭組織實施，因此，造林種草及其管護應由農戶來實施。另一方面，從法律角度講，農村土地為農村集體經濟組織所有，其所有權屬于農村社區集體，農民家庭承包土地，享有土地承包權及其經營權。農戶享有土地經營權，造林種草主體必須是農戶。

2、對縣級政府的利益補償。實施退耕還林還草工程中，在省級政府負總責的條件下，具體則由縣級政府組織實施，而地、市、州僅在其中起協調作用。換言之，退耕還林還草工程組織實施中發生的大量工作費用，主要都是由縣級財政負擔的。退耕還林還草工作，涉及的組織機構較多，點多面廣，任務重。因此，圍繞退耕還林還草工作而發生的工作經費相對較多。從陜西省的具體情況看，退耕還林還草涉及全省10個市、104縣、1675個鄉鎮、164萬農戶，共計1316.10萬畝耕地，每個農戶退耕地面積不等且相當分散，每塊地塊都要具體落實退耕規劃，工作強度極大。多部門協作完成涉及千家萬戶的退耕還林還草工作組織實施并且不能違背農戶的意愿，其難度相當大。而國家有關政策沒有規定退耕還林還草工程工作經費的解決渠道，因此，退耕還林還草的經濟補償以農戶為重點是完全正確的，但不容忽視的是，一方面地方政府在利益受損的條件下負有直接的行政組織責任，另一方面其財政狀況十分困難。因此，將其納入補償對象，以不同方式給予必要的扶持同樣十分必要。

3、利益補償投入的分攤機制。退耕還林還草工程受益區域的廣闊性特征，客觀地決定了在其實施過程中所付出的成本就不應完全由西部地區獨自承擔，因而，必須規范建立起各區域之間補償投入的分攤機制，來共同分擔改善宏觀生態環境的經濟成本。

由于退耕還林還草是一項跨省區、跨流域的大型生態建設工程，提供的是一種比較典型的公共產品，因而是一項公益性工程，所以，中央政府理應是最基本也是最主要的補償主體。

對于地方政府而言，一方面由于利益受損應當成為被補償的對象，另一方面，由于地方政府作為一定區域公眾利益的代表，對轄區內生態環境建設也有著不可推卸的責任，從經濟學的角度來看，搞好生態環境建設也是轄區范圍內的社會公共需要，理應由這一區域的政府負責，因而也就成為補償主體。

從省到縣鄉的多級地方政府中，省級政府應構成一級補償主體。從省級政府所轄的地域來看，國土面積較大，轄區內各地經濟發展水平差異也比較大，退耕還林還草的地區經濟社會發展水平比較低，省級政府完全有責任和能力在轄區內對資源進行合理配置，通過一定的經濟補償支持退耕地區的生態環境建設。對于省級以下政府來說，其補償的重點是區域內小流域的治理與生態環境建設，以及從發展地方經濟的角度支持退耕還林還草，通過生態產業的發展培育新的經濟生長點，從這個意義上講，省級以下地方政府在一定程度也應成為補償主體。但值得注意的是，需要退耕還林還草的地區，一般經濟發展水平比較落后，經濟實力的薄弱使其無法成為真正意義上的補償主體。因此，在地方政府中只有省級政府才是一級補償主體。

江河下游地區的省、市也應成為相應的補償主體。長江上游、黃河中上游及其它江河上游地區退耕還林還草工程的實施，其直接利益主要在江河的下游地區。按市場法則，江河下游地區也應作為補償主體。況且，江河下游地區的省、市是我國經濟最發達的地區，也完全有能力提供這方面的經濟補償。

4、補償方式的選擇機制。補償方式的選擇，無論是對農戶，還是對國家，都十分重要。對農戶而言，合理的補償方式不僅可以使經濟損失得到補償，而且還可以讓農戶獲得新的發展機遇，比如，貧困農戶在退耕還林還草中優化生產結構，實現脫貧致富的目標。對于國家來講，合理的補償方式不僅可以使政府盡量減少支出，而且還可以保證政府的財政支出產生更好的生態效益和社會效益。比如，使集中連片的貧困地區實現脫貧致富和地方經濟走上良性發展的道路。

直接補償與間接補償相結合，以直接補償為主。直接補償是針對農戶和地方政府的損失狀況直接無償給錢給物。這種補償方式與農戶和地方政府眼前的利益非常直接，能充分地調動農戶和地方政府的積極性。間接補償是通過提供技術支持，改善基礎設施條件等方式來補償經濟利益受損的農戶和地方政府，通過這種方式，農戶和地方政府能得到比較長遠和持久的利益。間接補償在很大程度上是對直接補償的有效補充。兩者相輔相成，相得益彰。

實物補償與現金補償相結合，以實物補償為主。對退耕戶提供糧食等實物補償，克服農民離開土地無飯吃的矛盾。而對地方政府的財政減收和增支部分采取現金補助，緩解地方政府的財政困難。

一次補償和多次補償相結合，以多次補償為主。對于生態環境特別惡劣，退耕以后基本上失去生存條件的農戶，應實現“生態移民”安置。在移民安置中，實行一次性補償。對于生態環境較好，退耕后農民仍然可以繼續生存的農戶，重點應采取就地安置辦法，分年度進行多次補償。由于“生態移民”屬于少數情況，所以整個補償應以多次補償為主。

（三）探索和創新退耕還林還草的新路徑

退耕還林還草的主體是廣大農戶，在市場經濟條件下，他們是按照市場法則經營決策的，而不是按照政府計劃來經營。只有在投資的預期收益高于預期成本時，他們才會投資，才會退耕還林還草。因而政府只能順應市場規律，尊重農戶意愿，通過政策引導和財政補助，形成農戶還林的激勵機制，才能使退耕還林還草成為農戶自覺的行為，保持其持續性。

1、探索市場化的退耕還林還草新途徑。按照市場化的理念對現有退耕還林還草政策進行新的改革，即樹立和堅持能退則退的觀念，使退耕還林還草更有效率；重新界定政府與農戶、中央政府與地方政府的職責，政府的職責主要集中在發放糧款補助和對市場的監管上，而將退耕還林還草的主動權諸如何時退、退多少、還什么、怎么還等問題交由農戶自主決策；在政府與農戶之間逐步建立起一定的契約關系，把退耕還林還草建立在合同約束的基礎上，使退耕還林還草有法可依；退耕還林還草的補助標準在已有幾年經驗的基礎上加以調整，使之更加切合實際。就退耕還林還草政策調整的取向而言，實行分類控制，突出重點，以點帶面，穩步推進，在減輕財政負擔的同時，提高退耕還林還草的質量和效率，保護和建設西部地區生態環境，造福當地人民群眾，使之成為貧困地區農民脫貧致富的有效途徑。

2、完善產權政策，確保農民的切身利益。按照現行有關政策的規定，農民承包的耕地和宜林荒山荒地，植樹種草以后，承包期一律延長50年，由縣級人民政府逐塊登記造冊，核發林草權屬證明，允許依法繼承、轉讓，到期后可按有關法律和法規繼續承包。同時又規定要堅持營造生態林為主，而且不許自行砍伐，生態林比重一般應占80%左右。但在實踐中，由于林地產權與林木產權是可以分離的，因而對農戶來講，擁有林地產權卻不能自由選擇林種，其產權的完整性受到限制；擁有林木產權而不能自由砍伐，其產權的完整性同樣受到破壞。將二者歸結起來，農戶只是名譽上所有者，而并非真正意義上的所有者。雖然農戶的行為方式必須置于國家法律的限制之下，但基本前提是其合理的利益應當得到有效保護。對退耕農戶而言，能夠以明確規范的產權形式確保其未來收益的穩定和可靠，是推進退耕還林還草工程不可缺少的重要方面。

農村生態建設產權制度的改革應該是在完善和適當調整農村第二輪土地承包的基礎上，通過農戶示范和技術扶持，使農民確實看到生態建設與自身利益之間的聯系，推行和完善農民生態建設的荒山、荒坡承包制度。具體操作，一是推廣荒山荒坡30年、50年或70年不變的生態建設承包制度；二是要通過扶貧資金和農村小額信貸，為農民提供必要的資金；三是在嚴格限制經濟林種植比重的前提下，通過技術引導和典型示范，和鼓勵農民尋找生態致富的道路；四是從長遠的角度使農民能夠從生態建設中得到實惠，保證生態建設的持續性。要充分發揮目前國家“退耕還林還草（草）、以糧代賑”的政策效應，在7～10年的時間里，使農民的收入能夠真正得益于生態建設的成就，使生態建設走上良性循環的道路。

3、創新退耕還林還草、生態建設新機制。從過去生態建設的經驗和教訓看，建立以國家投入為先導，市場投入為主導的新的生態建設的資金投入機制，使國家投入真正起到激活和吸引社會投資的作用。為此，可以考慮在以下幾個方面進行機制創新。首先，將生態建設與農民的切身利益結合起來，繼續推行和完善荒山荒坡承包制度。允許“四荒”使用權50年或更長時間不變，治理開發超過允許繼承轉讓，國家對治理成果可以給予合理補償。第二，引入股份合作機制，吸引社會資金。要挖掘當地勞動力資源優勢，以勞動積累入股的方式作為替代資本進行生態環境建設，科技人員以技術入股、農機戶以農機服務入股、集體以土地所有權等，這樣可以初步形成治山有責、管山有權、養山有利、綠化荒山有功的有效機制。第三，將國家和地方投入建設的林草地、壩地等實行拍賣和有償承包，將回收的資金在用于生態環境建設的再投入。第四，將生態環境建設的各項資金集中起來，由地方政府統一管理。

4、探索退耕還林還草、生態建設的模式。隨著退耕還林還草的深入，新的生態建設模式也在實踐中應運而生，即個體承包和企業主導生態建設模式。經過幾年的實踐證明，個體承包開發容易受到資金、技術和營銷能力的限制，不適應大規模生態建設的需要。而以企業主導的開發模式具有活力強、市場化程度高和多種目標相統一的特征，開發效果顯著。如陜西榆林地區治沙公司作為一家創辦僅幾年的民營企業，依靠政府的特殊政策，取得了大面積沙漠的治理權、經營權，他們一邊植樹造林、種草固沙，一邊發展綠色農業，實現了生態建設和企業經濟效益的雙豐收，而且周邊地區的一些單位、企業還主動邀請他們提供有償治沙服務，他們的成功經驗還引起了附近林場的重視。因此，組建一批生態型企業，依靠他們在大規模生態建設的同時，把西部的綠色產業、旅游業和生態農業發展起來，很容易得到中央政府的認可和支持，亦能在市場運作中獲得成功。