燃油稅開征存在的問題及其對策

摘要： 本文分析了燃油稅開征的積極意義和開征存在的難點，并就燃油稅早日開征提出了自己的見解。

關鍵詞：燃油稅 養路費 問題和對策

一、引言

1994年1月，我國在海南省開始試行“燃油附加費”改革；1997年７月3日，八屆全國人大常委會第２６次會議通過了《中華人民共和國公路法》，提出以“燃油附加費”取代“公路養路費”；1999年10月31日，九屆全國人大常委會通過了修改后的《公路法》，將“燃油附加費”改為“燃油稅”；2005年11月19日國家稅務局局長謝旭人表示“燃油稅”將在“十一五”開征。中國的燃油稅改革歷經三屆政府十余年頭依然處在理論探討階段，沒有付諸實施。

二、開征燃油稅符合中國市場經濟發展的要求

養路費作為計劃經濟時代的產物為國家交通基礎設施建設做出了巨大的貢獻，對于推動我國經濟的發展也起到了一定作用。但是，隨著市場經濟體制的逐漸確立，其已不能適應市場發展的需要，且暴露出許多的缺陷，如：收費項目龐雜、征收成本過高、收費標準不統一、逃費漏費嚴重、缺乏必要的監督等。養路費已到了非改不可的時候了。1999年10月31，日第九屆全國人大常委會通過了修改后的《公路法》，該法使燃油稅代替養路費的政策以法律的形式得到了確認。開征燃油稅符合中國市場經濟發展的要求。

(一)符合公平稅負原則

養路費是按噸位計費征收的，實際是一種定額費，難以體現“多用路、多交錢”的公平原則。同時，與經濟效益脫鉤，由此帶來超載嚴重和載重作假等管理問題。開征燃油稅后，車輛在道路上行駛路程愈長，耗油量就愈大，繳納的附加在燃油中的燃油稅就愈多，體現了“用路者交稅，多用路者多交稅”的公平稅負原則，這是一種能夠體現市場經濟規律的收稅方法。

（二）降低收費成本，方便納稅人

以臨沂市養路費征收為例，臨沂市養路費征收有兩套機構，公路局負責征收汽車養路費，交通局負責征收拖拉機養路費和摩托車養路費，每個鄉鎮都設有公路所和交管所進行源頭征收，稽查站上路稽查逃費、漏費行為。 養路費征收機構重疊，人員龐大，據統計全國養路費征收機構約有30 多萬人，年收費僅800億元左右，而稅務干部80萬人，年收稅 15000億元左右。如果把養路費、運管費等改為燃油稅從煉油廠、港口等源頭收取，可以簡化收費環節和手續，方便納稅人，則較易杜絕稅收流失現象，同時有利于交通部門精簡機構，解決公路亂收費問題。

（三）促進先進科學技術的發展，節約能源，保護環境

養路費改燃油稅后，提高了燃油在運輸成本中的比重，這對汽車的生產、消費和外部環境三個主導方面都將產生巨大的影響。那些節能好、污染小的經濟環保型汽車將成為汽車市場的主流，汽車廠商將積極采納高新技術來提高市場競爭力，推動汽車技術的進步。隨著汽車技術的進步和人們消費意識的改變，降低了燃油的消耗，節約了能源，保護了環境。

三、燃油稅改革存在的難點

盡管開征燃油稅有許多優點，但具體到燃油稅改革而言，牽涉到能源、運輸、汽車消費等許多行業，涉及公路養護、能源開發、交通工具管理等多個行政部門。各方利益一時難以得到平衡，一些具體問題需要廣泛深入研究，燃油稅改革遲遲不能出臺，其中存在著許多難點。

（一）油價不穩定

我國燃油稅的征稅辦法是從價定率法，油價的高低決定著稅負水平的高低。目前，我國取代日本，成為全球第二大原油進口大國，國際油價的波動直接影響著國內油價，國內油價的變動又影響稅額的波動，使稅法規定具有可變性，這與稅法的相對穩定性沖突。同時，國際油價處于歷史最高時期，此時出臺燃油稅，勢必會使燃油稅稅額增加，導致用油者負擔加重。

（二）公路用油和非公路用油如何區分

養路費取之于車，用之于路，誰用路，誰交費；不用路，不交費；少用路，少交費。改征燃油稅后，燃油稅的征稅對象是用油者，但是，燃油的用途并不僅限于車輛，有許多非車輛用油行業，在工業、農業、民用中都可使用燃油，如農民田間作業、灌溉，鐵路、民航、水運等部門，他們都是用油大戶。他們根本不使用公路，對他們征稅勢必會加重負擔，不符合稅收公平原則。

（三）能源的更新

隨著科學技術的不斷進步，人們開始采用新的能源取代燃油，已研制出電瓶車、燃氣車、太陽能車等新型環保車，這類不使用燃油的車輛發展空間很大，他們雖對道路產生磨損，但因不使用燃油而不繳稅。從對道路產生磨損的角度看，用油者和非用油者均應納稅，而燃油稅不能包括非用油車，勢必會造成稅負不公平。

（四）交通系統人員如何安排

燃油稅的改革對交通部門的利益和職能產生巨大的影響。以臨沂市為例，臨沂市的交通管理機構和公路管理機構屬于自收自支的全額事業單位，地方政府不撥任何經費，經費主要來自各種規費（主要是養路費）的征收。同時，隨著交通事業的迅速發展，交通人員增長十分迅速，使規費征收機構十分完善，有源頭征收的交管所（公路所），有上路檢查偷費漏費的稽查隊。一旦費改稅，交通部門征收的養路費改為國稅局征收的燃油稅，專款用于公路建設和養護，交通部門的經費如何解決? 如果沒有征收養路費這一職能，全國30多萬收費人員將何去何從？

四、改革的新思路

（一）用從量定額稅取代從價定率稅

在燃油稅的改革中，燃油只是征稅的一個載體，它是市場中的一件商品，不能成為燃油稅改革的主角，左右燃油稅的開征。燃油的價格受國際市場的影響，每時每刻都在變化，如果按從價定率征收燃油稅，燃油稅額會隨著燃油的價格波動而波動，是不穩定的。而采取從量定額稅，那么燃油稅與油價脫鉤，與油價的高低沒有關系，只和用油量掛鉤 ，這既符合公平稅負的初衷，又可以不用考慮等待油價下跌，擇機出臺了?，F在歐盟和日本采用的就是從量稅。

（二）區分公路用油和非公路用油

目前，我國汽車燃油主要兩種：汽油和柴油。我國每年車用汽油和柴油的消耗量約占汽油、柴油總消耗量的90%和20%左右。根據以上數據，我國汽車用油以汽油為主，在這種情況下，我們可以只對汽油征收燃油稅，不對柴油征收。國家可以從政策和技術兩個方面加以規范，在政策方面規定上路的車只能用汽油作燃料，嚴禁改裝柴油車；在技術方面嚴格執行歐III標準，工業的內燃機用油根本不需要用到歐II、歐III級別。這樣就可以區分公路用油和非公路用油。

（三）交通人員問題

費改稅后，交通系統失去了養路費征收這一職能，全國30萬收費人員如何安排是改革道路上的最大難點，也是衡量改革成功與否的關鍵。解決人員分流問題還是有許多辦法的，一是向國稅局分流一部分。費改稅后，收費職能由交通系統轉移到稅務系統，相應的稅務系統增加崗位，可以借鑒“購車附加費”改為“附加稅”的經驗，讓一部分人員過渡到稅務系統。二是成立專業化的養護公司。目前我國的公路養護存在著許多弊端：事企不分，養護效率低下；機械化程度低，養護技術落后；養路員素質不高，待遇低下等。公路養護機制已不符合市場經濟發展的要求，阻礙了公路養護事業的發展，為此可以借助“費改稅”這一良好機遇，成立專業化的具有法人資格的公路養護公司，交通部門對其進行行業管理，人員在交通系統內部進行分流容易操作，這樣既改善了公路養護管理現狀，又解決了人員分流問題。

（四）征收道路使用稅

燃油稅以“燃油”為載體進行征收，有許多難點，可以考慮改為以“公路里程”為載體，開征道路使用稅。其征稅對象基本上與養路費征稅對象一致，其征費標準可根據車輛運行中的行駛里程、噸（人）公里、載重質量等相關參數確定征稅幅度。隨著科學技術的進步，這一設想成為可能，其操作的平臺就是車載GPS全球定位系統這一先進技術。這種儀器可自動生成車輛的運行方位、行駛里程、車速、耗油等數據，并及時記錄到存儲器上。管理部門每月只需調閱管理儀中的IC卡就可進行相應的管理。以此計稅科學合理，既可以避免燃油稅征收時車用油和非車用油難以界定的問題，同時還可以提高征管效益，使偷漏稅現象降到最低程度。目前，臨沂市長途客運班車上安裝了GPS全球定位系統，具有很強的操作性。國內的一些知名的汽車廠家，例如一汽、二汽、上海大眾與通用等均有在豪華轎車或普通轎車上將GPS導航系統作為標準配置的打算和行動，這些都為開征使用稅打下良好的基礎。

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