西部稅痛與夢想

西部大開發讓西部人看到了脫離貧窮的希望，可是，5年過去了，雖然西部的巨變有目共睹，但這里的人們卻不得不面對東西部差距不斷拉大的尷尬局面。

導致東西部差距拉大的原因無疑是多種多樣的，但不可否認的是，就現行稅制和稅收優惠政策而言，存在諸多誘使東西部發展差距拉大的因素。

構建公正和諧的稅收優惠理論、加大國家對西部的財政轉移支付力度、建立有效的資源稅權責體系、強化生態稅費功能等等，是推動西部大開發獲得真正實效的必由之路。

隨著國家西部大開發戰略的確定，國家出臺了一系列傾斜性的優惠政策，支持西部人實現富裕的夢想。在這些系列化的傾斜性優惠政策中，促進西部大開發的稅收優惠政策最引人注目。

然而，以“減稅”為主要特征的稅收優惠政策，并沒有給西部發展帶來預想中的實惠，反而減少了西部地區的相對財政收入，加劇了西部地區的財稅收入矛盾，使西部地區原本就窘迫的財政狀況更加尷尬和困難。而且從長期看，這些優惠政策極有可能進一步加劇東西部的發展差距，繼續降低西部地區的經濟社會發展水平，背離西部大開發的戰略意圖。

現行稅制條件下的西部困局

西部地區最大的優勢是自然資源，西部要發展要富裕，最直接的途徑就是將資源優勢轉化為發展優勢。

按照現行的西部大開發稅收優惠政策，對開發不可再生資源的企業同樣可以享受稅收優惠期。這意味著這些企業可以在優惠期內加大開采力度和速度，從品位高、易開采的礦點下手，在最短的時間內獲得豐厚的利潤，同時又不繳所得稅。而一旦優惠期滿，他們又可以換一個地方開采。其結果是，地方稅收沒有收上來，資源卻已經被濫開采，生態環境遭到嚴重破壞。按國家《煤炭工業技術規范》的要求，礦井采區的回采率最低不應小于75%，而陜西榆林地區的神東公司只有29.7%，地方小煤礦只有25%。而且，由于目前能源緊張，煤炭價格不斷上漲，一些煤炭開采企業為了賺錢，超設計開采現象十分普遍。

然而，廣大西部地區在將豐富的資源貢獻出來的同時，并沒有從中獲得基本的回報。西部群眾沒有因為腳下的資源過上富裕的生活，反而卻承擔著過度開發留下的生態災難與環境污染，持續面臨著東西部差距不斷拉大的尷尬局面。

除過資源優勢，西部的另外一個優勢就是“一五”、“二五”、“三五”建設時期國家在西部配置的項目資產。改革開放前，西部省市國家重點投資的老企業，特別是三線企業每年承擔著國家科研任務，擔負大量軍品研制任務，為國家政治穩定和國防建設做出過巨大的貢獻，但由于設備老化，包袱沉重，這些企業目前大多處于虧損狀況，沒有享受到西部大開發的稅收優惠政策。

由于稅收優惠政策對西部扶持的針對性不強，大多采用的是直接優惠的方式，不利于西部地區企業的發展。直接優惠主要針對的是企業的利潤進行，如降低稅率、定期減免等，最適應于那些盈利快、見效快的企業，而對西部那些投資規模大、經營周期長、見效慢的基礎設施、交通能源建設、農業開發等項目的投資鼓勵則作用不大。同時，對吸引東部民營企業投資西部創業也缺乏明顯的激勵性政策，這同樣會削弱西部大開發的招商引資力度，制約西部現有企業資本的存量激活。

眾所周知，在現行宏觀經濟調控政策體系中，計劃價格和價格政策還在發揮著重要作用。以石油、煤炭等資源類初級產品為例，目前還是由“中石油”、“中石化”等國有特大型企業壟斷經營；從價格政策看，石油、煤炭等資源類初級產品的價格還是由國家統一定價，并沒有與國際接軌，二者之間的價格差非常大。目前的稅收政策，只對石油、煤炭等資源類初級產品征收很低的資源稅，不但沒有與國際通行的資源稅稅率接軌，而且在近十幾年間資源稅的相對稅率大幅度下降了大約五到六倍。有資料表明，上個世紀80年代我國資源稅的相對稅率為3%左右， 2004年，則下降為0.6%左右，自然也就大幅度地減少了西部地區的財政收入。

據有關專家測算，如果資源輸出價格低廉，必然造成國民收入分配向東部轉移，如果資源輸出價格與國際接軌，則會阻止國民收入分配向東部轉移。

從產業發展的計劃政策角度分析，由于“中石油”、“中石化”等國有特大型企業壟斷經營，西部企業很難參與進去。人們很容易忽略的是，石油等資源類初級產品的價格雖然沒有與國際市場價格完全接軌，但相應的漲價也增加至少1000億元以上的石油收入，這些收入都歸“中石油”、“中石化”等中央企業所有，而西部政府只能通過資源稅參與分配，獲得低值的收入。

稅收優惠理論滯后與政策針對性欠缺

導致東西部差距拉大的原因無疑是多種多樣的，但不可否認的是，就現行稅制和稅收優惠政策而言，存在諸多誘使東西部發展差距拉大的因素。

借西部大開發東風出臺的一系列稅收優惠政策，其理論準備明顯不足，主要依據的是傳統的減稅增稅理論。豈不知減稅增稅理論的使用是有一定的前提和條件的。前提條件不同，效果自然南轅北轍。具體說，稅收優惠政策之所以當年在東部產生正效應，其根本原因在于，當年東部有自然條件優越的港口、公路、鐵路等交通、通訊基礎設施，與國際國內消費市場的距離近，產品運輸成本低，高素質勞動力和人才多，有長期經商辦企業的傳統，與西方發達國家來往頻繁等優勢。所以，一旦開放后，在優惠政策的促進下，很快迅速形成了資金流、信息流、技術流、人才流的政策“洼地”。但在東部已經高速發展和積累的今天，且不說廣大西部不具備當年東部的諸多優勢，就是有，也會因為時空的變化，難于產生當年的政策效應。在當年的歷史背景下，東部可以說“給點陽光就燦爛”，但發展到今天，對西部而言，就是陽光普照，也難言燦爛，獲得當年的政策效應。

其實，國家先后出臺的一系列促進西部大開發的稅收優惠政策，只是把東部現行的稅收優惠政策“克隆”給了西部，因此，最多只是拉平了東西部地區之間原有的政策差距。但由于西部目前的基礎設施、政府效率、市場化程度等與東部的明顯差距，西部現有資本凝聚力仍然很小，西部大開發吸引資本的政策效應并不明顯。

實現“第二個大局”戰略，必須有清晰的思路。然而，由于理論準備的不足，表現在出臺的具體稅收優惠等政策上，顯得思路模糊，針對性欠缺，自然不可能解決西部大開發中的深層次問題。比如，現行稅制忽視了東西部納稅人的實際稅收負擔能力，在稅收政策上采取了無差別的“一刀切”的原則，無論是東部還是西部的“稅負”都統一，致使東部省份的名義稅負高，實際稅負低于全國平均水平。

而且，由于稅收政策優惠主要局限于企業所得稅方面，稅收政策優惠范圍狹窄，力度小，實際的政策效果就不明顯，致使所得稅的優惠對大多數西部企業來講只是空歡喜。

稅收優惠政策思路模糊和政策單一的具體表現是配套優惠政策滯后，既增加了政策具體執行的難度，也使政策效應正負抵消。比較集中的表現是對西部地區因為減免稅形成的財政收入減少，沒有根據西部的實際給予及時的抵補，客觀上影響了稅收優惠政策積極效應的發揮；扶持重點不突出，區域核心競爭優勢沒有充分關照，也導致西部地區的資源優勢和產業優勢沒有充分發揮作用，相反，由于現行稅制和稅收優惠政策的缺陷，加劇了西部地區發展的矛盾，成為阻礙西部發展的障礙。

期待與夢想

廣大的西部，幾億生靈賴于生存的西部，每時每刻都在盼望著期待著編制著屬于自己的夢想……

夢想一：有公正和諧的理論指導

公正是社會治理的根本原則，是和諧社會構建的前提。一切促進西部大開發、落實“第二個大局”的各項優惠政策，都必須堅持公正的原則，這是西部的基本夢想，也是最迫切的夢想。

做公正的夢，就是希望一切支持促進西部大開發的優惠政策，第一要在基本權利分配層面，保證東西部有同樣的生存權利和發展機會，通過轉移支付等配套政策，保障西部起碼的基本的生存權、利益表達權等基本權利；第二，按照比例分配的原則，奉行按現實貢獻大小來分配財富的原則；第三，奉行補償原則，要求過多地利用了社會共同資源發展的地區再從他們的收入中拿出一部分收入，補償弱勢群體。

就稅收政策而言，就是要將現行的共同優惠政策從全面優惠改為特定優惠原則；就是要提高增值稅起征點，降低西部地區增值稅一般納稅人的認定標準。而且，應當加大資源產品價格市場化的步伐，提高資源稅稅率等等。

夢想二：加大對西部的財政轉移支付力度

西部最羞于啟口的是財政，但又不能不張口，這也是捉襟見肘的財政狀況的被迫。西部財政的承受能力普遍脆弱，各地財力不足，這是不爭的事實。因此，最需要通過中央的財政轉移支付來支持西部，保障西部政府的正常運行，更需要中央的財政轉移支付來抵補稅收減免導致的財政缺口。

所以，西部夢想著國家能夠建立以財政支援為主、稅收優惠為輔的促進西部開發的稅收政策激勵體系，持續加大對西部地區的財政投入力度，把重點放在西部的能源、交通、通訊等基礎產業，以及西部的教育、醫療、衛生等方面。

同時，西部還夢想著，國家能對稅收優惠政策實行科學化、規范化管理，實現稅收優惠管理制度的創新。對此，專家邱濱建議，國家在削減以至取消對東部地區稅收優惠的情況下，必須加大對西部地區政策傾斜力度，以形成有利于西部地區的“政策落差”，并實行多稅種相結合的西部大開發稅收優惠方式，在中央加大對西部地區財政轉移支付力度的同時，還應考慮在流轉稅上制定切實有效的稅收優惠政策，只有這樣，才能不斷吸引外地（外國）資本、技術的流入。

夢想三：建立有效的資源稅權責體系

西部最大的優勢是資源，變資源優勢為發展優勢，是廣大西部的最大夢想，也是最現實最可能實現的夢想。因此，他們首先渴望國家要擴大資源稅的征收范圍，把礦產、水、森林、土地、草地、地熱等資源列入資源稅的征收范圍。當前，西部最迫切的愿望是開征水資源稅，保護西部的水資源；將現行的資源性稅種如土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅等并入資源稅，并將各類資源性收費如礦產資源管理費、林業補償費、育林基金、電力基金、水資源費、漁業資源費等也并入資源稅。第二是渴望國家改革資源稅的計稅依據，擴大資源稅的征收范圍，大幅度調高資源稅的單位稅額，變現在的資源稅以銷售、自用數量為計稅依據為以開采數量為計稅依據，從根本上抑制亂采濫挖、挑肥揀瘦的資源開發行為，防止對資源的掠奪性開采。而且，應當對不可再生性、非替代性、稀缺性資源課以重稅，實行“從價定率”征收的辦法，達到對資源保護性開發的目的。第三是渴望大幅度調整資源稅稅率，對導致污染嚴重的消費品和消費行為課征重稅，大幅度增加其有害行為的成本。第四是渴望國家限制資源類產品的出口，取消或降低國內資源（原材料、初級產品、半成品）的出口退稅率；取消對煤炭、原油、柴油實行出口退稅的政策；取消對煤炭生產企業的免、抵、退稅政策。

其次，西部還夢想著，加快技術創新及高新技術在資源優勢轉化中的運用，實施資源開發、利用的集約化發展，由過去單一的資源型原材料及初級產品生產向自然資源的深加工和資源的綜合利用轉變。要對自然資源開發企業給予特殊的稅收優惠待遇。可借鑒國外的做法，對從事地下采油和天然氣以及礦產開發的公司，在計算其應稅所得時，可以為礦藏的消耗提取一筆“消耗”津貼，即采取一種叫做“資源折耗寬讓”的優惠辦法。國外的實踐證明，這種“資源折耗寬讓”比以折舊方法來處理資源折耗的待遇更為優厚。而且，要在“折耗寬讓”之外，對石油和天然氣勘探、開發過程中所發生的勘探費用，作為費用開支一次性扣除，不必作為資本投資以折舊方式分次扣除，從而進一步減輕自然資源開發企業的稅收負擔。

再次，西部也夢想國家對資源性產品實行最低保護價政策，從根本上改變歷史上遺留下來的資源性產品價格過低的局面，從指導思想上，對農產品、礦產品等資源性產品的價格管理與加工產品、服務產品的價格一視同仁。并應當制定出臺資源性產品最低保護政策，保護所在地區的利益。對于西部的礦產、油氣等資源稅，國家應實行全部返還政策，交地方財政，監督地方政府用于資源保護、環境污染的治理等。

最后，西部還夢想著，國家能盡快建立適合西部經濟狀況與環境的稅收體制，開征以資源稅、生態環境保護稅（基金）為主體的地方財政稅收稅種，降低增值稅等流轉稅收，加大所得稅優惠政策力度，對西部地區新辦的符合國家產業政策和環保要求的工業企業施行一定的優惠政策，加大中央財政返還和轉移支付的財稅體制與政策，保障西部財政，調節資源開發企業收益，保護西部脆弱的生態環境，降低企業尤其是中小企業的稅收負擔，實現與東部地區及本區域內大企業在稅負上的公平競爭發展，實現東西部地區的協調發展。

夢想四：強化生態稅費功能

西部豐富的自然資源如果缺乏基本的保護措施，可能更多帶來的是西部的生態災難。因此，為了遏制西部生態環境進一步惡化和環境污染的趨勢，西部的夢想是，國家能盡快開征西部生態環境建設補償稅，征收范圍限定在資源開發企業或者污染企業，將收入的60%給予西部地區，40%歸中央統一調配。西部希望對現有的環境污染費、礦產資源使用費等地方性收費以環境保護稅的形式固定下來，同時擴大環境保護稅的征稅范圍，并根據專款專用的原則，將環境保護稅收入作為西部地方政府綜合治理的專項基金。

西部也夢想著，國家能對有利于西部地區生態環境保護或治理恢復生態環境的項目給予稅收優惠，鼓勵發展生態環境整治、污染治理、資源綜合利用、農業綜合開發的項目；對破壞生態環境的項目不僅不給予稅收上的支持，還應當通過行政手段和法律手段予以制止。同時剔除現行稅制規定中不利于保護生態環境的政策規定。

夢想五：注重區域產業特點

在第一輪促進西部大開發稅收優惠政策實施以后，新一輪稅收優惠如何制定，這是西部編織新夢想的重要方面。

西部夢想著，新一輪稅收優惠政策，國家能對在西部地區投資的企業，借鑒國外做法，實行投資稅收抵免政策，對企業在8年或更長時間內的固定資本新投資，按其價值的7%在應納稅款中扣除，而對服役期限在4到6年的企業按其價值的7%的三分之一在應納稅款中扣除。

西部夢想著，盡快在西部實施增值稅轉型，減輕西部企業的稅收負擔，同時將建筑業、交通運輸業等納入增值稅征收范圍，提高運輸費用、購進農產品抵扣率等。西部夢想著，國家能對西部地區的基礎產業、生態和環保產業、支柱產業、資源開發等產業給予較大的直接優惠與間接優惠。

西部夢想著，國家能出臺促進西部大中型企業轉制、轉軌的稅收優惠政策，擴大西部開發稅收優惠政策覆蓋范圍，將企業所得稅稅率調低到15%，同時規范、合并各項所得稅優惠，對技術改造、更新等國有企業，提高固定資產折舊率，縮短固定資產折舊年限，加快設備更新和技術改造；對小型企業的轉軌、轉制為民營的企業，調整增值稅一般納稅人的認定標準，擴大一般納稅人的范圍和規模，降低稅率。放寬并規范稅前列支標準，取消“計稅工資”規定，按實際支付的工資金額稅前列支；取消對公益性、救濟性捐贈的限額，準予稅前列支；取消國家銀行貸款利率標準列支利息的限制，對不違反現行法規的融資利息支出，準予稅前列支；對轉軌信用擔保、再擔保機構的業務收入實行營業稅免稅優惠；建立發展基金，對提供基金的企業實施免稅優惠。

西部夢想著，國家能改變軍工企業定價模式，采取軍工民品市場定價；對軍工民品企業，比照國有企業轉軌稅收優惠政策給予優惠；對軍地結合，應用軍民兩用技術，可建立軍地合作“虛擬園區”，比照高新技術開發區稅收優惠。

西部夢想著，國家能出臺更多的促進西部地區科研成果轉化的稅收優惠政策，對技術開發費用增長幅度在10%以上的企業，可再按實際發生額的全額抵扣所得稅；對技術成果應用方所購買新技術、新工藝、新產品所支出的資金，如果比上年改造資金增10%以上的，還可享受加計抵扣50%的優惠；對高校科研院所、個人轉讓科研成果，不論其是否超過30萬元，免征個人所得稅。

夢想六：加強配套改革

西部夢想著，國家支持西部大開發的綜合配套政策的盡快出臺，通過配套性的機制建設，營造有利于西部大開發的系統性政策環境，提高西部企業的科技含量；國家要加強財政支出政策與稅收政策、金融政策的密切配合與協調運作，互相補充，形成配套的政策優勢；要改革中央與地方分稅制財政體制，增加地方發展循環經濟的財力；要設立專項基金，授權省一級政府對資源性企業和污染型企業征收能源專項基金；要實施稅款返還的政策，對節約型、環保型和資源綜合利用型企業，按一定比例返還稅款或者退稅，降低這類企業的成本和風險，提高利潤空間，鼓勵、刺激企業增加環保技術投入；要注重公共產品效能的提高，加大對循環經濟“公共產品”的投入力度，直接投資建立功能齊全的工業園區，將用地、道路、交通、供電、供水等基礎公共設施提供給資源型、環保型和資源利用型的企業使用，充分發揮政府的公共服務職能。

同時西部還夢想著，國家除了繼續執行向西部傾斜的財政轉移支付政策、國債投資政策和產業布局的計劃政策之外，應當通過改革現有的稅收政策、價格政策和產業發展的計劃政策，阻止或改善“國民收入分配從西部向東部轉移”的現狀。要實行“增稅”與“減稅”并舉的稅收優惠政策，力爭通過“增稅”政策，發揮西部的資源優勢，通過“減稅”政策，對西部的一般企業進行重點扶持，從而消除因為資源稅低稅率和價格“剪刀差”造成的國民收入向東部轉移的現象，給西部增加更多的收入，給西部人民帶來更多的福利。

（作者注：本文在撰寫過程中曾參閱“推動西部大開發相關稅收政策研究學術研討會”有關作者的論文，以及相關報刊的文章。因文體所限，未能一一注明，特此致歉致謝！）