廣東縣域經濟三策

擴大經濟管理權限對“市管縣”的體制束縛是一次有力沖擊，解放了縣級政府的創新積極性；財政激勵機制，增強了縣域經濟的活力；行政級別改革，穩定了領導班子和干部隊伍。

經濟總量第一與縣域經濟“短板”

2002年，發展縣域經濟擺上了廣東省決策者的重要議事日程。當時廣東縣域經濟的形勢可以用“嚴峻”來形容：經濟總量居全國首位，但1/9是靠珠江三角洲地區的經濟支撐。占全省面積83.8%、人口62.8%的68個縣（市），生產總值和財政收入僅占全省的28.6%和6.5%。與江蘇和浙江對比，廣東的縣域平均生產總值49.42億元，只相當于江蘇的47.12%、浙江的61.61%；縣均財政收入1.15億元，只相當于江蘇的24.89%、浙江的33.24%。縣域人均生產總值為7248元，只相當于江蘇的64.83%、浙江的33.24%。全省縣域人均生產總值和人均財政收入最高的縣與最低的縣之間相差了8.7倍和14倍。

從2003年初開始，廣東省委政研室、省政府發展研究中心和省發改委等部門聯合對全省的縣域經濟展開了全面調研活動。在對全省縣域經濟的現狀、問題摸底后，向省委、省政府提交了比較全面、系統的研究報告及促進縣域經濟發展的有關政策建議。

在此基礎上，2004年4月，省委、省政府召開了全省加快縣域經濟發展工作會議，并出臺了《關于加快縣域經濟發展的決定》，目標是：2004年-2010年，縣域生產總值、人均生產總值年均分別增長10%，財政收入年均增長11.5%，同時提出了改革行政審批制度，擴大縣級管理權限；建立激勵型財政機制，增強縣域經濟發展動力；加強縣（市）領導班子建設，深化干部人事制度改革的要求。

三大政策詳解

在2003年的全省調研中發現，現行的市管縣行政管理體制束縛了縣級發展經濟的主動性和積極性，而在目前的條件下，能做的事就是把“重心下移”，給縣（市）擴權。從2004年5月起，廣東省著手制定向縣下放經濟管理權限的政策。2005年5月，省政府公布《廣東省第一批擴大縣級政府管理權限事項目錄》，除法律、法規、規章另有規定外，按照責權統一、運轉協調和“能放都放”的原則，把214項涉及市場準入、企業投資、外商投資、資金分配、稅收優惠等行政管理審批權限下放到所有縣（市），其中176項由縣（市）直接報省審批或核準，報市備案；38項由縣（市）直接審批或核準，報市備案。這一步棋走得比2002年給17個縣（市）放權的浙江省晚了近三年，但也因為有參照，少走了彎路，加之歷時一年，工作比較細致，政策實施后遇到的阻力也比較小。

政策之二就是財政激勵。早在1996年，廣東省就開始對縣進行財政轉移支付補助，到2003年，財政轉移支付補助從5.8億元增加到67.9億元，增加了10倍，但收效甚微。67個縣（市）只有5個不需要財政轉移支付，省財政壓力很大，而一些縣（市）發展經濟的動力不足，等、靠、要的思想更嚴重了。到2003年底，全省縣（市）政府債務余額433.3億元，是縣域一般預算收入的近5倍，平均每個縣（市）負債6.37億元。針對這種現狀，2004年4月，省政府出臺了《促進縣域經濟發展財政性措施的意見》，按照確保既得利益、促進收入增長、實行獎勵先進、鞭策后進的原則，建立“確定基數，超增分成，掛鉤獎罰，鼓勵先進”的財政激勵機制，一定四年不變。具體說就是確保各縣（市）的既得利益，確定“三不減”：以往的轉移支付基數不減，調資專項補助不減，省配套增設預算周轉金力度不減。在此基礎上，省對縣（市）實行超增分成。對實現當年財政預算收支平衡的縣（市）實行分檔獎勵，其中16個扶貧開發重點縣（市）獎勵120萬元；山區縣（市）獎勵100萬元；其他縣（市）獎勵80萬元。對縣域經濟發展快、財政任務完成好的縣級領導班子給予獎勵，最高可獲得獎金500萬元。可以看出，激勵型財政轉移支付政策的目的就是把省財政轉移支付和縣（市）財政增收掛鉤，把縣（市）財政增收又和縣（市）領導班子獎勵掛鉤，從機制上鼓勵和促進縣（市）努力開拓財源，達到經濟增長、財政增收、后勁增強的目的。

廳級縣委書記是第三項政策。2005年10月，醞釀已久的行政級別改革政策出臺，提拔50歲以上，擔任現職滿5年以上的優秀的縣（市、區）委書記為副廳級（廣州和深圳市轄區委書記確定為正廳級）縣（市、區）委書記，并繼續在本地任職。2005年11月，5名副廳級縣委書記現身廣東。這種打破我國行政級別序列，把縣級領導職務與行政級別分離，工資收入由行政級別決定的做法，對從機制上防止領導班子急功近利和短期行為發生，穩定縣級黨政一把手有著積極作用。在過去20多年里，縣（市）與地級市在工資待遇上的差距越拉越大，同時，做縣官責任卻越來越大，工作又辛苦，因此，很難留住干部，縣（市）主要領導調動頻繁，有的縣（市）10年換五六任主要領導，出現一任領導一套思路，工作難有連續性，干部隊伍人心浮動，不僅影響了經濟發展，而且在當地造成了不良影響。現在政策規定從級別和待遇上保證縣（市、區）主要領導的利益，給他們一顆定心丸，多少可以減少那種被老百姓諷刺的“第一年熟悉工作；第二年干工作；第三年開始活動調動工作”的現象發生，也可以減輕省、市應付這類棘手問題的壓力，對地方、對組織、對百姓、對個人都有利。

從實施的效果看，“三策”對縣域經濟快速協調發展起了重要的推動作用。2005年，廣東縣域經濟呈現出速度加快、效益提高的良好態勢。首先是縣域經濟增速加快。由于大力度推進農業產業化特別是工業化，大力發展民營經濟和個體私營經濟，為培植縣域經濟財源找到了新的經濟增長點。全省縣域完成生產總值4027.40億元，增幅提高2個百分點，也超過近六年10.1%的平均增長速度，生產總值超過100億元的有11個縣（市）。而且，經濟結構不斷優化。全省縣域規模以上工業增加值724億元，增長22.1%，增速高出全省和珠三角5.1和5.9個百分點。第三產業加快發展，金融、保險、物流、技術服務、旅游等新興行業迅速成長。同時，財政收入狀況有所改善。2005年，全省縣域地方財政一般預算收入120.12億元，增長20.5%，增幅比上年增加13.3個百分點；67個縣（市）中一般預算收入超過億元的共48個，超過2億元的共14個，同比分別增長41.2%和40%。16個扶貧開發重點縣（市）和48個山區縣（市）地方一般預算收入分別增長均高于全省18.4%的平均增速。

配套政策與未來走向

2005年，廣東省出臺了兩個配套措施，一是《關于幫助縣（市）解決鎮（鄉）財政困難的意見》，決定從2005至2007年，在現行財政激勵機制的基礎上，省財政每年再另行安排4億元，集中用于幫助解決100個縣（區）和1000個鎮（鄉）的財政困難，確保基層政府和基層組織的運轉。二是《廣東省提高縣域財政自給水平的考核辦法（試行）》，促進縣域在加快發展的同時，努力增收節支，不斷提高縣（市）財政的自給水平。

毋庸諱言，雖然近兩年廣東省縣域經濟取得了很大進步，但縣域經濟總量小，財政普遍困難，縣域經濟發展不協調，縣級金融機構功能弱化，吸引人才難度大等問題依然存在。由于這三項政策實施時間還較短，現在對其作全面、準確的評價還為時尚早。對這些政策也有人心存疑慮，擔心放權后是否會出現縣級權力失控問題，重獎是否會導致急功近利、竭澤而漁現象發生？很多自然條件差、經濟基礎薄弱的縣（市）希望政策在注重效率的同時也能兼顧公平等等。

此外，為了更好地解決縣域經濟發展中的深層次矛盾，廣東省有關部門也在研究浙江、湖北等省的做法，在下一步的工作中，還將加大多方面改革和創新力度：繼續深化行政管理體制改革，在落實第一批擴大縣級政府管理權限事項的基礎上，在行政許可法規定范圍內，最大限度地向縣域下放經濟社會管理權限，改變縣級政府權利與責任嚴重不對等的現狀；進行金融體制改革，建立多層次的縣域金融服務體系，加大對縣域經濟發展的支持力度；不斷完善激勵型財政機制，積極探索“省管縣”的財政管理體制改革路子；建立縣級領導的長效激勵機制；研究出臺支持、引導和鼓勵優秀干部和專業人才參加縣域經濟建設的具體政策；探索建立一套既有生產總值、財政收入、人均收入，又有科技、教育、文化、環保、社保等指標的縣域發展評價考核體系。

盡管廣東出臺的這三大政策還有需要完善的地方，但有一點可以肯定，改革的思路是對的。擴大經濟管理權限對“市管縣”所形成的體制束縛是一次有力沖擊，解放了縣級政府的創新積極性；財政激勵機制，增強了縣域經濟的活力；行政級別改革，穩定了領導班子和干部隊伍。

（作者系廣東省政府發展研究中心農村處處長）