對(duì)構(gòu)建服務(wù)型政府的幾點(diǎn)思考

作者簡(jiǎn)介：朱志洪（1963- ），男，江蘇溧陽(yáng)人，常州市人民政府副秘書長(zhǎng)。

摘 要：構(gòu)建服務(wù)型政府，必須樹立“以人為本”、“執(zhí)政為民”的科學(xué)發(fā)展觀，深刻理解政府管理的本質(zhì)，構(gòu)建公共服務(wù)型財(cái)政，加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)，積極創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制和管理方式。

關(guān)鍵詞：構(gòu)建；服務(wù)型政府；思考

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1605（2006）02-0028-03

黨的十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，在政府行政理念上引入了“公共管理”概念，提出“完善政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”，“轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)管理職能，深化行政審批制度改革，切實(shí)把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來(lái)”。這為轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建服務(wù)型政府指明了方向。

一、轉(zhuǎn)變政府職能

黨的十六屆三中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)：增強(qiáng)政府服務(wù)職能，首要的是深化行政審批制度改革，政府職能從“全能型”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型”，政府決策建設(shè)突出規(guī)范化，增強(qiáng)透明度和公眾參與度，這與全會(huì)作出對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，放寬對(duì)非公有資本市場(chǎng)準(zhǔn)入領(lǐng)域，建立健全現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度等完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的一系列新的部署相呼應(yīng)，是政府管理經(jīng)濟(jì)方式上的重大配套改革。

1.從全能型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府。隨著國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局的戰(zhàn)略性調(diào)整和國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的深化，政府的公共管理職能和國(guó)有資產(chǎn)出資人職能分開，政府與國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)中的角色混淆現(xiàn)象得到改變；非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展迫使政府管理經(jīng)濟(jì)方式轉(zhuǎn)變；現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的建立也將使“政企不分、政資不分、政事不分”的現(xiàn)象有一定改變。但政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不當(dāng)干預(yù)與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序維護(hù)“缺位”并存，政府規(guī)模的膨脹加劇，影響了市場(chǎng)交易的順利進(jìn)行。事實(shí)證明，把經(jīng)濟(jì)決策權(quán)歸還給市場(chǎng)主體，同時(shí)提供各類市場(chǎng)主體自由競(jìng)爭(zhēng)、公平交易的市場(chǎng)環(huán)境，讓市場(chǎng)主體分散決策并獨(dú)立承擔(dān)經(jīng)濟(jì)后果和社會(huì)影響，政府專注于市場(chǎng)環(huán)境和市場(chǎng)秩序維護(hù)的有限理性思維，更有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.從審批型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府。深化行政審批制度改革，是建設(shè)服務(wù)型政府的基礎(chǔ)工作。行政審批制度改革的原則是：對(duì)不符合政企分開和政事分開原則、妨礙市場(chǎng)開放和公平競(jìng)爭(zhēng)以及實(shí)際上難以發(fā)揮有效作用的行政審批，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作；對(duì)于確需保留的行政審批，要建立健全監(jiān)督制約機(jī)制，做到審批程序嚴(yán)密、審批環(huán)節(jié)減少、審批效率明顯提高，行政審批責(zé)任追究制得到嚴(yán)格執(zhí)行。《行政許可法》的出臺(tái)對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能，改變我國(guó)“審批”過(guò)多過(guò)濫、冗長(zhǎng)復(fù)雜的現(xiàn)象將產(chǎn)生積極的影響，是我國(guó)行政體制改革的一個(gè)重要突破口。政府只有切實(shí)把行政審批的范圍減下來(lái)，實(shí)現(xiàn)審批行為的規(guī)范化，才談得上向服務(wù)型模式的轉(zhuǎn)變。

3.從高成本政府轉(zhuǎn)向高效率政府。逐步降低政府行政成本，是建設(shè)服務(wù)政府的前提。政府運(yùn)作的高成本與服務(wù)的低效率是如影隨行的。通過(guò)行政管理體制改革，合理劃分中央和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理責(zé)權(quán)，明確中央和地方對(duì)公共服務(wù)方面的管理責(zé)權(quán)，有利于降低管理成本，從而提高工作效率；社會(huì)中介服務(wù)組織也是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，降低市場(chǎng)交易成本特別是信息成本的有效途徑。積極發(fā)展獨(dú)立公正、規(guī)范運(yùn)作的專業(yè)化市場(chǎng)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，按市場(chǎng)化原則規(guī)范和發(fā)展各類行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等自律性組織，減少政府管制范圍，也有利于減低行政成本。在逐步降低政府成本的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)政府的回應(yīng)性是提高政府服務(wù)效率的又一重要環(huán)節(jié)。政府的回應(yīng)性是衡量政府服務(wù)質(zhì)量的重要指標(biāo)。公共管理人員和機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期地、主動(dòng)地向公民、企業(yè)征詢意見、解釋政策和回答問(wèn)題，對(duì)公眾提出的問(wèn)題和要求，及時(shí)作出處置和負(fù)責(zé)的反應(yīng)。具有充分回應(yīng)性的服務(wù)型政府模式，導(dǎo)致政府在權(quán)力結(jié)構(gòu)中角色的變化：政府由原來(lái)的公共權(quán)力統(tǒng)治者，變?yōu)槭袌?chǎng)秩序的監(jiān)管者和公共服務(wù)的提供者。

二、建設(shè)服務(wù)型政府的具體途徑

構(gòu)建服務(wù)型政府要求所有行政機(jī)關(guān)都應(yīng)依法行政，一切政府行為都應(yīng)納入法制化軌道，包括政府的職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)立、編制管理、公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)，公共政策的制定，行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督，都必須嚴(yán)格按照國(guó)家的法律法規(guī)辦事。從具體措施而言，建設(shè)服務(wù)型政府有以下幾個(gè)途徑：

1.建設(shè)服務(wù)型政府，首要前提是樹立“以人為本”、“執(zhí)政為民”的科學(xué)發(fā)展觀。推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，還要認(rèn)真貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。科學(xué)發(fā)展觀擺脫并超越了只片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的局限，突出了人自身發(fā)展的地位，凸現(xiàn)了各方面協(xié)調(diào)發(fā)展的特征。“發(fā)展要依靠人，發(fā)展是為了人”，這是貫徹科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)要求。只有貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式由過(guò)度消耗自然資源的粗放式向依靠知識(shí)、技能和創(chuàng)造的集約式的根本轉(zhuǎn)變，才能推進(jìn)人與自然的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展；也只有堅(jiān)持以人為本，推進(jìn)包括人的需要、人的素質(zhì)和人的能力在內(nèi)的各種關(guān)系和存在方式的全面發(fā)展，注重宏觀調(diào)控和統(tǒng)籌兼顧，才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和各階層之間關(guān)系的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。伴隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的需要，能夠?yàn)樯鐣?huì)公眾提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和有效的公共管理、公共服務(wù)，是現(xiàn)代政府的第一要?jiǎng)?wù)。這也是最直接體現(xiàn)政府“以人為本”的方面。公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供者，除政府外，還包括社會(huì)組織、民間協(xié)會(huì)、志愿團(tuán)體一類非盈利組織，它們?cè)诎l(fā)達(dá)國(guó)家起了相當(dāng)作用，但在我國(guó)目前還沒(méi)有得到廣泛的發(fā)展，在這種情況下，除了努力發(fā)展這類非盈利組織，公共產(chǎn)品與服務(wù)的供應(yīng)目前更要依賴于政府。無(wú)論從道義上還是從經(jīng)濟(jì)上講，政府應(yīng)當(dāng)是公共產(chǎn)品和社會(huì)服務(wù)的提供主體。政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，是補(bǔ)償這方面市場(chǎng)機(jī)制的失靈。同時(shí)政府可以通過(guò)強(qiáng)制性的稅收及發(fā)行公債等，使公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給成本得到補(bǔ)償。因此政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是責(zé)無(wú)旁貸的。

2.建設(shè)服務(wù)型政府，需要深刻理解政府管理的本質(zhì)。黨的十三大報(bào)告指出：“黨和國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的性質(zhì)不同，職能不同，組織形式和工作方式不同。應(yīng)當(dāng)改革黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，劃清黨組織和國(guó)家政權(quán)的職能，理順黨組織與人民代表大會(huì)、政府、司法機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他各種社會(huì)組織之間的關(guān)系，做到各司其職，并且逐步走向制度化”。我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，政府管理對(duì)于建立穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)秩序十分重要。管物、管人、管事既不是政府存在的理由，也不是政府存在的目的，政府管理的本質(zhì)是提供良好的服務(wù)。許多改革的實(shí)踐證明，政府有效的管理是融合在良好的服務(wù)之中。建設(shè)公共服務(wù)型政府更要強(qiáng)調(diào)從管理的本質(zhì)上去改變管理方式和管理手段。在我國(guó)，政府管理的本質(zhì)是保障公民的權(quán)利，為公民和社會(huì)更好地服務(wù)，以得到公民的擁護(hù)，社會(huì)的擁護(hù)。要建設(shè)公共服務(wù)型政府，就需要政府為市場(chǎng)、企業(yè)和人民提供服務(wù)，就需要限制政府和官員的行為，這些都與官本位等封建意識(shí)格格不入。因此，要克服“官本位”，樹立“民本位”的觀念。與此同時(shí)，要進(jìn)行現(xiàn)代政府的理念教育。要從統(tǒng)治觀念向治理觀念轉(zhuǎn)變。治理思想代表著一種新的公共管理模式，即多主體對(duì)公共事務(wù)的共同參與，治理的主體不但包括政府和其它公共機(jī)構(gòu)，還包括私人部門和公民社會(huì)組織。從統(tǒng)治到良治是我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的方向，而要實(shí)現(xiàn)良治的前提是培育公眾的參與理念。

3.建設(shè)服務(wù)型政府，需要構(gòu)建新的政府文化。應(yīng)當(dāng)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理念和方法實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型和構(gòu)建新型的政府文化。例如，第一，服務(wù)為本、公民驅(qū)動(dòng)、公民取向的公民第一主義。第二，打破壟斷性的集中配置、劃片服務(wù)及公民群體分割，給公民以自由選擇的現(xiàn)實(shí)權(quán)利；引入新的內(nèi)部核算機(jī)制和價(jià)格機(jī)制，推動(dòng)公共服務(wù)部門之間的競(jìng)爭(zhēng)。第三，采用目標(biāo)管理(MBO)、全面質(zhì)量管理(TQM)等手段進(jìn)行績(jī)效管理，實(shí)行成本核算；加強(qiáng)財(cái)務(wù)控制，完善信息反饋，實(shí)行績(jī)效預(yù)算。建設(shè)政務(wù)咨詢制度，公開資訊制度，服務(wù)承諾制度等政府文化基本制度。重新提倡、灌輸公仆意識(shí)、服務(wù)意識(shí)，樹立以民為本、公眾至上的價(jià)值觀，使之成為政府文化的核心。當(dāng)前，更要注重人文建設(shè)。現(xiàn)在貶低文化地位的現(xiàn)象屢見不鮮。有的地方每年舉辦“文化節(jié)”活動(dòng)，口號(hào)是“文化搭臺(tái)，經(jīng)濟(jì)唱戲”。我們不能贊成這種提法，把文化放在“搭臺(tái)”、打下手的地位，成了招商引資的手段，貶低了文化在社會(huì)以及歷史發(fā)展中的重要作用，這是不恰當(dāng)?shù)摹．?dāng)前，我國(guó)的改革面臨經(jīng)濟(jì)、社會(huì)全面轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)，這是一個(gè)更為深刻、更為復(fù)雜的改革新階段。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型要求構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)關(guān)系，社會(huì)轉(zhuǎn)型需要形成新的社會(huì)利益整合機(jī)制。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面轉(zhuǎn)型，廣大百姓日益迫切地要求政府能夠?yàn)樗麄兲峁┗径斜Ｕ系墓伯a(chǎn)品和有效的公共管理、公共服務(wù)；廣大百姓越來(lái)越期望建設(shè)一個(gè)公開、透明和沒(méi)有腐敗的政府。在這個(gè)特定的大背景下，我們需要對(duì)政府的職能和責(zé)任重新定位，需要對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)管。自覺地推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型，加快建立公共服務(wù)型政府，將對(duì)我國(guó)的改革發(fā)展全局產(chǎn)生重大影響。

4.建設(shè)服務(wù)型政府，需要構(gòu)建公共服務(wù)型財(cái)政。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中存在著諸多失衡和矛盾的一個(gè)重要原因，是現(xiàn)行財(cái)政體制存在著功能上的錯(cuò)位和缺陷。主要表現(xiàn)在將財(cái)政資金過(guò)多地運(yùn)用在投資國(guó)有企業(yè)形成國(guó)有資產(chǎn)上，以及過(guò)多地投資于基礎(chǔ)領(lǐng)域和競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，而在解決就業(yè)、社會(huì)保障、義務(wù)教育等社會(huì)事業(yè)方面的投入過(guò)少。這種情況，已嚴(yán)重地?fù)p害了黨和政府在廣大百姓中的形象。事實(shí)上，我國(guó)的財(cái)政總收入在總量上已經(jīng)達(dá)到很大的規(guī)模，如果形成公共服務(wù)型財(cái)政的話，許多社會(huì)矛盾問(wèn)題都不難解決。因此，應(yīng)下決心完善財(cái)政體制，并通過(guò)逐漸調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加快建立公共服務(wù)型財(cái)政體制。

5.建設(shè)服務(wù)型政府，需要大力加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)。事業(yè)成敗，關(guān)鍵在人。建設(shè)服務(wù)型政府，必須建設(shè)一支高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍，當(dāng)前應(yīng)在控制數(shù)量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高素質(zhì)上狠下功夫。首先，嚴(yán)把“入口”，確保選人用人質(zhì)量。其次，疏通“出口”，積極推行辭職、辭退制度。第三，加強(qiáng)培訓(xùn)，搞好公務(wù)員的政治、理論、文化學(xué)習(xí)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高其整體素質(zhì)和為人民服務(wù)的本領(lǐng)。第四，建立長(zhǎng)效機(jī)制。依據(jù)國(guó)家公務(wù)員法和有關(guān)規(guī)定，根據(jù)新的形勢(shì)和任務(wù)，建立和完善競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的選拔機(jī)制、符合社會(huì)需要的培養(yǎng)機(jī)制、開放靈活的流動(dòng)機(jī)制、與貢獻(xiàn)相適應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，把公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)納入制度化、規(guī)范化、法制化軌道。在建立高素質(zhì)公務(wù)員隊(duì)伍的同時(shí)，可通過(guò)客觀、科學(xué)的論證逐步發(fā)展雇員制。傳統(tǒng)的公務(wù)員制度帶有較強(qiáng)的“穩(wěn)定性”色彩，只要沒(méi)犯大錯(cuò)誤，基本上是終身制。這樣的制度不利于政府公共事務(wù)服務(wù)能力的有效發(fā)揮。而雇員的專業(yè)優(yōu)勢(shì)則能讓公務(wù)員的崗位職能作用最大限度的加強(qiáng)，增強(qiáng)政府的服務(wù)意識(shí)。同時(shí)，雇員的報(bào)酬與其提供的服務(wù)掛鉤，打破了原有的級(jí)別觀念，強(qiáng)化了服務(wù)的內(nèi)容，從而形成較大規(guī)模的優(yōu)質(zhì)服務(wù)體系，令服務(wù)型政府名符其實(shí)。

6.建設(shè)服務(wù)型政府，需要積極創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制和管理方式。制度創(chuàng)新也是建設(shè)公共服務(wù)型政府的關(guān)鍵。首先要加強(qiáng)公共服務(wù)政策制定的民主化和科學(xué)化，健全重大問(wèn)題集體決策制度和專家咨詢制度，對(duì)因盲目決策而造成重大失誤、導(dǎo)致重大損失的，要追究責(zé)任；完善監(jiān)督考核機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府及其所屬部門的監(jiān)督考核，公正評(píng)價(jià)其作用和貢獻(xiàn)；積極推行電子政務(wù)，構(gòu)建適應(yīng)信息時(shí)代社會(huì)發(fā)展需要的政府組織形態(tài)，以提高行政效率，降低行政成本。最后，政府應(yīng)重視公共部門提供服務(wù)的效率和質(zhì)量，應(yīng)能夠主動(dòng)、靈活、低成本地對(duì)外界情況的變化以及不同的利益需求作出富有成效的反應(yīng)。

總之，建設(shè)服務(wù)型政府是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然選擇，在這個(gè)特定的大背景下，自覺地推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型，加快建立公共服務(wù)型政府，將對(duì)我國(guó)的改革發(fā)展全局以及提高群眾對(duì)政府的滿意度產(chǎn)生重大影響。

責(zé)任編輯：錢國(guó)華