新農村建設的財政金融支持政策研究

摘 要：靳農村建設的各項任務無不與財政金融支持關系緊密，需要大量的資金支持。日前，農村的財政金融支持政策存在著財政撥款投入總量不足、政策性銀行業務范圍太窄、商業性銀行撤離農村、農村資金嚴重流出等問題，由于新農村建設具有公共產品的屬性，應該建立政府主導的、多元化的農村財政金融支持體系以遣應新農村的建設。

關鍵詞：新農村建設；財政撥款；政萊性銀行；商業性銀行

中圖分類號：F810．7

文獻標識碼： A

文章編號：1003—7217(2006)03—0043—03

一、引言

黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，提出了建設社會主義新農村的重大歷史任務，其各項目標的實現，需要巨大的資金投入，顯然需要金融支持。面對目前農村投資收益低且農戶和農村中小企業貸款抵押擔保難問題，是完全依靠政策性金融還是依靠行政干預，要求商業性金融機構也必須參與呢?四大國有控股商業銀行以及按現代金融企業制度改革的農信社，如果不按“利潤最大化原則”運作，豈不又回到了從前的大鍋飯?新準人的民營金融組織在“利潤最大化原則”下，難免又成了新的“抽血機”，勢必沖銷政策性金融投入的作用。顯然，政府放開準人，成立許多民營銀行，并非解決農村資金緊張的良藥，相反，這些新成立的民營銀行在利潤最大化原則下又將成為農村資金新的“抽血機”，只能起著雪上加霜的作用。因此，系統地研究新農村建設的財政金融支持政策很有必要。

二、新農村建設的任務與財政金融支持政策的關系

(一)新農村建設的任務

新農村建設的目標可概括為五大任務，即：推進現代農業建設；促進農民持續增收；加強農村基礎設施建設；加快發展農村社會事業；全面深化農村改革，健全社會主義新農村建設的體制保障。^[1]這五大任務中的大部分具有公共產品的屬性，需要巨大的財政資金、金融資金的支持。

(二)財政金融支持政策的內容

當前的農村財政金融支持政策的內容包括三個方面：(1)各級政府直接撥付的財政性資金。這部分資金主要用來支付農村公共產品的開支，以及農業科技推廣經費和農村教育支出。(2)政策性金融機構的無息或低息貸款。在我國這種金融機構是農業發展銀行，改革前的農業銀行、農信社也兼有這種職能。(3)以農村信用社為主其他國有商行為輔、為數不多的商業性貸款。這部分資金主要是農信社的款項，四大國有商行對農村發放的資金極少。

(三)新農村建設的任務與財政金融支持政策的關系

1．推進現代農業建設、實現農業產業化，需要財政撥款加以扶持，也需要政策性金融資金的投入。一方面，農業生產周期長，受自然條件影響大，產出具有不確定性，造成農業收益低，加之農產品供求彈性小，使農業面臨相當大的市場風險，決定了農業產業化的脆弱性；另一方面，農業產業化新上項目在經營初期具有資金投入多、風險大、收益低等特點，且多數農業產業化龍頭企業，整體實力和核心競爭力不強，科技水平不高，原始積累歷程短，自有資金匱乏，經營規模偏小，抗風險能力弱。^[2]所以，農業產業化融資的弱質性，導致商業銀行不愿介入，需要農業政策性金融發揮示范引導作用，對收益低的農業產業化項目應率先投入政策性的啟動資金，吸引商業性資金介入，引導社會資金向農業回流。

2、促進農民持續增收，需要財政資金對農業和農民的直接補貼，也需要政策性金融對農民扶貧開發的投入。對于那些從事非農產業的農民，其有利可投的項目更需要商業性銀行的貸款。

3．加強農村基礎設施建設，需要各級政府的財政資金和政策性資金的支持。農村基礎設施建設項目具有公共產品的屬性，投資大、周期長、見效慢、風險高，而各級政府財政資金有限，農民又無力投入，農村信用社主要支持小額信貸，商業銀行又不愿介入，從而形成了巨大的資金缺口，需要財政撥款和政策性金融予以支持。

4．加快發展農村社會事業更是需要各級政府的財政資金和政策性銀行的大量投人。發展農村義務教育直接需要國家財政資金的投人，而加快農村剩余勞動力轉移的經費，也需要財政金融支持政策全方位的投入。這不僅有利于農民的增收，還是我國加快工業化、城市化向現代經濟轉變，并最終解決“三農”問題的關鍵。

5．全面深化農村改革，健全新農村建設的體制保障，這個目標的實現更是需要巨大的財政資金的投入為保障，以便化解利益重新分配的矛盾。

三、當前農村財政金融支持政策存在的問題

(一)各級政府的財政資金支農政策存在的問題

1．財政用于支農的資金的絕對量有所增加，但占財政總支出的比例仍呈現徘徊甚至下降的趨勢；財政支農資金不足，且偏向于非農產業。研究發現，國家財政占GDP的比重遠高于財政支農支出占農業增加值的比重，即國家財政對非農部門的投人多，而對農業部門的投入少。根據每萬元農業增加值與非農業增加值占用的財政資金，可以推算出財政對農業少投入的資金數量。按非農部門財政投入標準，財政支農資金的缺口在不斷增加，“六五”、“七五”、“八五”、“九五”國家財政分別少向農業投入2470億元、3007億元、3637億元和6473億元；1978～2000年國家財政累計少向農業投入16458億元，年均少投748億元，相當于同期國家財政支農支出的1．73倍。^[3]

2．投資結構不盡合理，直接用于改善農業生產條件和農民生活條件的基礎設施的投資比例偏小，地區分布不平衡。

3．科技三項費用占農業支出的比例有所上升，但總體水平較低，不利于農業生產率的提高．

4，有限的投人中有部分不能及時到位或根本不能到位，挪用擠占支農資金現象嚴重，對支農資金的使用缺少監督保障。^[4]

(二)金融資金的農村金融支持政策存在的問題

1．商業性金融退出農村金融市場的趨勢比較明顯，直接面向農業和農戶貸款的金融機構不斷減少，金融資金對農村的金融支持嚴重缺位。我國金融資金對農業的支持通常依靠農業銀行、農村信用社和農業發展銀行三大金融機構，隨著農業銀行商業化改造的完成，農行資金開始向工業和城市傾斜。當今的農業銀行正加緊進行上市的準備，有完全退出農村市場的可能。

2、農業發展銀行的業務范圍太窄與其實際職能不相符，不能有效彌補商業性金融逐漸退出農村金融市場造成的缺失。農發行的業務范圍包括政策性糧棉油收購等流通領域貸款，這是適應計劃經濟體制下的金融支農。隨著國家糧食體制的改革，其支農的力度將弱化，如果其職能不能即時調整到支持農村基礎設施建設與現代農業發展上來，其存在的必要性將大打折扣。

3．農村信用社在支農上力不從心。由于歷史包袱沉重、產權制度不合理、不良貸款比率較高，農信社改革的任務還很繁重，在支農上力不從心。

4．農村資金向城市倒流趨勢明顯。目前的金融改革，包括正在進行的農村信用社改革，是以減少不良資產為主、防止農村信用社本身出現風險為主。特別是改革過程中，強烈的商業化趨向使得包括農信社在內的金融機構只存不貸，資金大部分流向城市，僅郵政儲蓄，2004年比2002年存款余額增加了3423．9億元，其中，農村增加了1256．4億元。15)

5．民間金融因政府嚴格的審批準入限制，長期被排斥在體制之外。

6．政策性保險機構的缺失。我國自1982年開辦農業保險以來，由于賠付率高，保險公司難于承受農業保險帶來的巨大風險，許多保險公司取消了該業務。

四、新農村建設的財政金融支持政策建議

(一)加大公共財政投入總量，改變投入方式，建立農村專項發展基金

堅持“多予、少取、放活”的方針，重點在“多予”上下功夫，除了取消農業稅、實施完全免費的農村九年制義務教育外，還要直接加大公共財政投入總量，投入到基礎設施建設和推進現代農業發展上來；公共財政在投入方式上要利用市場機制發揮效力。公共經濟學理論認為，公共產品的供給也可以由市場來提供，因為市場的效率要高，關鍵是政府合理的授權、定價與規范監督管理，可以模仿城市基礎設施的提供方式采取多種形式，諸如BOT投資等方式；建立農村專項發展基金，發揮財政資金的撬動作用，逐步引導商業銀行信貸。

(二)深化農村金融體制改革，形成多元化的金融支持體系結構

農業發展銀行要拓寬業務范圍，農業發展銀行要重新確定其性質和地位，其信貸支持的重點應從糧食流通體制改革和退耕還林還草領域向農村的基礎設施建設、農民從事的非農產業轉移，擴大對農村剩余勞動力培訓、在城鎮創業安居的貸款；農村信用社要加快改革步伐，繼續堅持支農作用，除了給予政策性的扶持外，同時要加強管理、監督，防止其過分商業化而偏離農村轉向城市；賦予即將組建的郵政儲蓄銀行支農的金融職能，由于郵政儲蓄資金的三分之二來源于農村，尤其是成千上億的農民務工收入，因此應賦予其支農的金融職能并規定郵政儲蓄資金不出省(市)，那么就可以一勞永逸地消除郵政儲蓄的負面效果；^[6]國家放開準人條件，允許社會資本成立“只貸不存”的農村社區性金融機構；建立政策性農業保險機構，是化解農業風險的有效途徑，也為商業性金融參與到新農村建設注入了活力。

(三)調整國家開發銀行的職能使其支持新農村建設，并鼓勵其吸收外資支持新農村建設

國家開發銀行“開發性金融”的經營思路明確，其自身經營改革創新的力度也非常大，曾支持了眾多城市基礎設施建設，積累了一定經驗，創新了許多融資模式，這些都將成為其支持農村基礎設施建設和農業資源開發等方面的有益借鑒。^[7]國家開發銀行可以力爭世界銀行及其他國際金融組織和國家政府，加大對新農村建設中不同地區與多個項目的援助，以及無息、低息貸款。

參考文獻：

[1]中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干童見．中華人民共和國中央人民政府網站[EB/OL)．http：／／www．gov.cn/.

[2]吳德軒．新農村建設需要政策性金融支持[N]．金融時報，2006—02—06．

[3]柯炳生，農業發展面臨資金短缺困境[N]．中國經濟時報，2003—11—24．

[4]陳共，財政學(第四版)[M]．北京：中國人民大學出版社，2004．

[9]盂獻斌．農村金融支農能力弱化、農發行信貸應力頂新農村[EB/OLJ．中國金融網．http:／／www．mrw．oma，2006—02—17．

[6]徐滇慶．郵政儲蓄的“反動性”[EB／OL]．搜狐財經．http：／／busi-ness．sohu．eom／2002．07．05．09：03．

[7]李峻嶺．新農村建設呼喚新金融支持[N]．國際金融報，2006—02—23．