內蒙古農業綜合開發的思考與探析

摘要：農業綜合開發作為政府重要的公共財政手段，必須充分發揮職能作用，今年是“十一五”規劃的開局之年，如何積極推進農業和農村經濟結構戰略性調整，不斷提高農業綜合生產能力仍是目前工作的重中之重。本文通過對內蒙古自治區2001-2003年農業綜合開發的現狀進行研究，針對目前工作中出現的困難與難點，提出幾點思考、建議及對策。

關鍵詞：內蒙古農業綜合開發

農業是國民經濟的基礎，黨中央、國務院作出了實施農業綜合開發的重大戰略決策，決定從1988年開始，專門設立土地開發基金（后改為農業綜合開發資金），專項用于農業綜合開發。農業綜合開發資金由中央財政資金、地方財政配套資金、農行專項貸款和群眾自籌四個部分組成。通過中央財政預算安排資金，帶動地方財政、金融部門和廣大農民增加對農業綜合開發投入，農業綜合開發的投入規模不斷擴大。據統計，1988—2002年農業綜合開發投入資金1704億元，僅2002年就投入236億元。2002-2003年，全國農業綜合開發共投入資金475.40億元，其中：中央財政資金162.90億元，地方財政配套資金124.10億元，銀行貸款45.94億元，鄉村集體、農民群眾和扶持企業自籌資金142.46億元。財政部副部長廖曉軍2006年2月11日說，“十一五”期間我國將較大幅度增加農業綜合開發投入。政府對農業綜合開發的支持力度在逐年增強，農業綜合開發出現了良好的局面，如何解決目前出現的問題，更好地促進農業增效、農民增收，促進農村經濟社會和諧發展，推進社會主義新農村目標任務的實現已經成為各地農業綜合開發普遍關注和面臨的一個課題。

一、內蒙古農業綜合開發計劃任務完成情況

中低產田改造項目改造中低產田261.5萬畝，完成計劃的99.96%；建設優質糧食基地27.52萬畝，完成計劃的100%；建設優質飼料作物基地54.9萬畝，完成計劃的98.21%；農業現代化示范2萬畝，完成計劃的100%；節水農業示范24.75萬畝，完成計劃的99.6%。同時完成項目區4.3萬畝地震損毀工程修復任務。草原建設項目共完成草場建設319.54萬畝，其中人工種草79.87萬畝、改良草場125.79萬畝、劃區輪牧104萬畝，飼料地12.38萬畝，均完成計劃任務的100%。此外，還完成草原生態治理項目7.2萬畝，完成草原建設項目區震災修復工程1.2萬畝，均完成計劃任務的100%。多種經營項目完成182個，其中種植項目29個，養殖項目125個，加工及服務項目28個，分別完成計劃任務的93.6%、98.4%、100%。全區草原建設三年累計完成312.01萬畝，而全區草原建設項目旗縣草場面積為63461.92萬畝，草原保護建設率僅為0.49%，各盟市草原保護建設率在0.34%—0.74%之間。

二、農業綜合開發財政資金投入情況

（一）中央財政資金:中央資金支出2001年為28107.8萬元，2002年為31441萬元，2003年為32447.4萬元；中央財政資金增長速度分別為16.23%，11.86%和3.2%。

（二）自治區財政配套資金:自治區財政配套支出2001年為6958萬元，2002年為7675萬元，2003年為9213.5萬元。自治區財政配套資金增長速度分別為11.94%，10.3%和20.05%。

（三）盟旗財政配套資金:盟旗財政配套支出2001年為12346.5萬元，2002年為13414.8萬元，2003年為7858.43萬元，盟旗財政配套資金增長速度分別為-6.47%，8.65%和-41.42%。

由上面的數據我們可以看出：國家農業綜合開發在內蒙古的實施，明顯改善了當地的農牧業生產基礎條件，提高了農業綜合生產能力，增加了農牧民收入，保護和改善了內蒙古的生態環境，為內蒙古的經濟、社會的可持續發展和生態建設做出了大的貢獻。就2001-2003年的情況，內蒙古農業綜合開發基本上完成了既定計劃任務，國家西部大開發戰略的實施，尤其是農村牧區稅費改革的深入，整個農村牧區的形勢發生了深刻變化，農業綜合開發投入政策存在的問題也日益顯現出來。從2001－2003年情況看，地方財政配套和集體群眾集資投勞難度越來越大。面臨的主要困難：

（一）地方財政配套的問題

根據多年項目的實施、檢查、驗收結果表明，中央財政資金和自治區財政配套資金到位情況是真實的，至于盟旗財政配套資金到位情況不容樂觀。2003年農發財政資金增長速度出現負數，主要原因是2003年盟旗財政配套支出減少。在2001、2002年地方財政配套資金中，考慮到在1996年內蒙古農牧業稅制改革后，新增加的6億多元農牧業稅自治區不再集中，全部留在盟市旗縣，而且明確規定新增農牧業稅70％用于農牧業基礎設施建設的實際情況，自治區本級財政承擔了地方財政配套資金的35％。隨著農牧業稅征收的逐年減少，2003年自治區本級財政承擔地方配套資金的52％，其余部分由各盟市旗縣安排。地方財政困難，直接導致了農業綜合開發項目資金配套難以落實。在沒有地方充分配套資金投入的情況下，按照配套要求設立的項目，缺乏應投入的充足資金，項目工程的規模、進度、質量標準很難達到設計要求，影響項目的經濟社會生態等多元綜合效益。雖然國家農發辦幾次調整地方財政配套比例，但與內蒙古的實際配套能力仍有較大差距。

（二）群眾籌資投勞的問題

一是農牧民收入少、維持生活支出大。近年來，我國農業和農村牧區經濟出現了階段性變化，農業增產不增收，農牧民收入增長趨緩。加之內蒙古農牧民收入結構偏重第一產業的趨向沒有改變，一些依靠農牧業生產的農牧戶收入呈現負增長。

二是人均耕地多，籌資投勞量大。內蒙古自治區人均耕地面積為7.23畝，為同年全國平均水平的4.23倍，居全國第二位。自治區中低產田改造項目區每個勞動力平均經營耕地面積20.06畝，其中井黃灌區、井河灌區高達33.17畝，而全區草原建設項目區每個勞動力平均經營草場面積2245畝，其中牧區高達2491畝。加上內蒙古冬季漫長而寒冷，包括農業綜合開發項目在內的基礎設施建設都要安排在每年春秋兩季進行，也加大了內蒙古農牧民投工投勞的難度。

三、解決對策及下一步工作中應注意的問題

（一）解決對策

一是廣開籌資渠道。自治區農業綜合開發要繼續爭取利用世界銀行、亞洲開發銀行貸款等外資，并積極創造條件，吸引工商資本和民用資本，鼓勵和支持工商企業，民營企業參與農業綜合開發，從而在一定程度上可以緩解因地方財政配套困難而造成的障礙。加大對農業基礎設施建設的支出，提高農業綜合開發的支出數額。

今后自治區也要進一步加大農業綜合開發的投入力度，確保對農業綜合開發的投入與財力增長保持一致。各級財政部門根據當年資金投入規模，確定本級配套資金數額，及時列入當年財政預算，年終根據項目配套具體要求，追加第二年預算指標，力保地方財政配套資金的及時到位。

二是降低農民籌資投勞所占比例。按照“多予少取”的原則逐步減少農民自籌資金和投工投勞的比例，直至取消。這種做法符合我國農村普遍推行農村稅費改革、大力減輕農民負擔的政策要求。《國務院關于全面推進農村稅費改革試點工作的意見》不僅說明了農業開發中農民籌資投勞要實行專項管理，而且明確強調了“要逐步降低農民籌資投勞在農業綜合開發中的比例”。同時，要建立健全農業綜合開發投入的激勵機制，鼓勵農村干部和群眾投身農業綜合開發事業中來，適當調整農業綜合開發的建設內容，在注重改善農業生產基本條件的同時兼顧改善農民的生活環境，使農民真正感受到農業綜合開發給農民帶來的實惠，使廣大農民滿懷信心地投入到農業綜合開發的事業中來。

（二）今后工作中應注意的問題

一是嚴格執行政策，建立健全農業綜合開發制度體系，建立健全農業綜合開發資金和項目管理的制度體系。逐步完善以項目專家評審制、項目法人制、工程監理制、項目招投標制、竣工項目后續管理等為主要內容的項目管理制度體系；進一步完善以縣級報賬制、項目資金公示制、“三專”（專賬核算、專人管理、專款專用）制等為主要內容的財務管理制度體系；研究制定科學、合理、規范的資金績效評價指標和評價體系，建立有效的績效評價制度，促進農業綜合開發資金使用效益不斷提高。

二是切實落實地方財政配套資金，繼續完善農業產業化經營的方式方法，引導信貸資金和其他社會資金增加對農業綜合開發投入力度。

三是嚴格區分加重農牧民負擔與農牧民自愿投工投勞改善自己生活條件的政策界限，深入細致地做好思想動員和組織發動工作，積極引導農牧民投工投勞，把農業綜合開發的目的變為項目區廣大農牧民的意愿和行動，讓項目區農牧民了解農業綜合開發的政策，明白自己的權利與義務，提高投工投勞的自覺性。

四是創新工作方法，嘗試將龍頭企業、農業綜合開發依托高校或其他科研單位納入自治區財政廳搭建的平臺上，三者有機結合起來。當務之急，內蒙古應盡快建立起科技園區，加快科技成果向現實生產力轉化。