服務型政府三種觀點的澄清

目前，學術界和實踐部門對如何把握服務型政府的內涵，以及服務型政府的內在要求是什么，尚未完全達成共識，這對中國建設服務型政府是非常不利的。

基本內涵

明確服務型政府的內涵先要明確服務的內涵與定義。在漢語中，服務是指勉力去“服事（侍）”他人，后泛指為集體或為他人工作。在西方，服務的意思是“為他人做有益的事”。而從服務的過程看，“所有的服務，最低限度有兩個人進入角色，一個是服務的消費者，他提出需要，支配‘他人’為滿足自己的要求而活動；另一個是服務的提供者，他則是根據‘他人’的要求，即在‘他人’的支配下進行恰當的活動，以達到‘他人’的目的。所以，服務總是處于被支配的地位。由此，服務型政府要明確兩點：第一，服務型政府的目的是為了公民利益的實現，而不是自身利益的實現。也就是說政府要將公民利益作為自己一切工作的出發點和歸宿，體現公民本位的行政理念。第二，在政府向公民提供服務過程中，處于基礎性地位的是公民意志，而不是政府意志。就是說，要由廣大公民來決定要不要政府服務，服務多少，以及服務什么。而不是政府想提供什么，人民就接受什么。

三種觀點

基于上述認識，我們分析一下目前學術界具有代表性的三種服務型政府概念的界定。

第一種觀點認為：“服務型政府就是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府”。也有的學者從政府模式的歷史演進角度進行探討，認為：政府從統治型向管理型再向服務型的轉變是一個歷史趨勢，相應地行政模式也由“統治行政”向“管理行政”再向“服務行政”轉變。這和前述定義是完全一致的。

第二種觀點認為：“所謂公共服務型政府，從經濟層面上說，政府存在是為了糾正‘市場失靈’，主要為社會提供市場不能夠有效提供的公共產品和公共服務，制定公平的規則，加強監管，確保市場競爭的有效性，確保市場在資源配置中的基礎性作用。從政治層面上說，政府的權力是人民賦予的，政府要確保為社會各階層，包括弱勢群體提供一個安全、平等和民主的制度環境，全心全意為人民服務，實現有效的治理；從社會層面上說，政府要從社會長遠發展出發，提供穩定的就業、義務教育和社會保障，調節貧富差距、打擊違法犯罪等，確保社會健康發展。”

第三種觀點則認為：那些工作中注重服務理念、改進服務方法和服務態度、增加服務項目，設立“陽光大廳”、“一站式服務”、“審批中心”等的政府，就是服務型政府。

服務型政府落實了主權在民的理念

筆者堅持第一種觀點。原因有二：第一，這個概念中公民本位和社會本位的限定體現了服務概念中的“利他”含義，即公民和社會是政府工作的“根”和“本”。政府一切工作的出發點和最終歸宿都是為了公民和社會利益，而不是政府自身的利益；第二，這個概念也強調了公民意志的基礎性地位，即政府是“按公民意志組建起來的”、“以為公民服務為宗旨”并“承擔著服務責任”的政府，這就體現了服務關系中政府的“上層性”特征和被問責特征，政府提供服務的過程是被公民意志而不是政府意志所最終決定的。

第二種觀點即公共服務型政府觀點，從上述內容看也很全面。但問題是，無論是經濟建設型政府，還是公共服務型政府，只是政府職能重點的調整，并沒有明確政府與公民的基本關系。而明確這種關系才是決定政府服務的根本。現在，僅僅將政府職能重點由經濟建設領域轉為公共服務領域，也不一定能保證公民得到他們所滿意的服務。只討論“做什么”而不明確政府對公民的服務關系，不能從根本上解決問題。另外，公共服務型政府的概念和我國正在建設中的服務型政府概念也不吻合，中央政府已經多次表明目標是“服務型政府”，而且對它的職能范圍進行了明確界定，即經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。

第三種觀點應該說僅僅是政府工作方式的改變，并沒有觸及服務型政府的本質，這種對服務型政府概念的認識更多的是對我國地方政府建設服務型政府實踐經驗的一種總結，而不是一種理論探索。服務型政府是一種政府管理模式，它不僅要涉及到政府行為方式的改變，還涉及到政府的行政理念、決策體制、運行機制等的創新。因此，并不是政府及其公務員為公民多做了些好事，多提供了一些服務，多開了幾個服務大廳就是服務型政府。當然，我們并不否認地方政府開設服務大廳的做法，實際上這是地方政府在服務型政府建設中最引人注目的成績，只是認為這些做法并不能構成界定服務型政府的標準罷了。

明確了服務型政府的概念，也就找到了判斷服務型政府的最主要依據，即政民關系以及在此基礎上的職能范圍。在統治型政府中，由于政府代表著統治階級意志，而被統治者對統治者存在著人身依附關系，因而此時的政民關系也是統治與被統治關系，政府即使提供了有限“服務”，也是納入了統治框架中的。在管理型政府中，雖然公民已經取得了法律上的平等地位，但由于政府在公共管理中占了絕對主導地位，因而，此時的政民關系是法律上的平等與實際管理中不平等的混合，政府所提供的服務則是政府實現其效率和獲取合法性的工具，本質上服從于管理。在服務型政府中，公民不僅取得了法律上的優勢地位，而且在實際管理中也要起基礎性作用。這樣，服務型政府就實現了對統治型政府和管理型政府的超越，并最終落實了主權在民的理念。這時政府所提供的服務將是一種符合公民利益和要求的、在公民制約和監督下的平等、公正的服務，而且不僅是手段，也是目的。