問(wèn)責(zé)制的八個(gè)“Ｗ”

走向法治化的問(wèn)責(zé)制

●八個(gè)“Ｗ”追尋問(wèn)責(zé)制的法律基礎(chǔ)，探索問(wèn)責(zé)制法治化的方向。

●梳理我國(guó)問(wèn)責(zé)制的發(fā)展流變軌跡，除了明顯是一個(gè)不斷加速的進(jìn)程外，還體現(xiàn)并將繼續(xù)實(shí)現(xiàn)五個(gè)轉(zhuǎn)變。

●立足于我國(guó)國(guó)情，落實(shí)憲法規(guī)定，通過(guò)制度創(chuàng)新，以完善人民代表大會(huì)制度為核心，以擴(kuò)大人民民主為突破口，為問(wèn)責(zé)制提供憲政意義上的制度保障。

●問(wèn)責(zé)制的良性運(yùn)行并充分發(fā)揮作用，既需要健全的法律制度保證，更有賴于民主觀念的培養(yǎng)、理性價(jià)值的確立，從而為之提供廣泛而深厚的政治文化條件。

（一）

什么是問(wèn)責(zé)制？

因?yàn)槭且环N“在建”的制度，關(guān)于問(wèn)責(zé)制的內(nèi)涵和外延，都還沒(méi)有定論。無(wú)論是學(xué)界，還是實(shí)際工作部門(mén)，可以說(shuō)眾說(shuō)紛紜。著名政治學(xué)家、中央黨校黨建教研部教授梁妍慧女士曾經(jīng)給過(guò)問(wèn)責(zé)制定義，她認(rèn)為，問(wèn)責(zé)制是指政府及其官員的一切行為和后果都必須而且能夠追究責(zé)任的制度，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)各種形式的責(zé)任約束，限制和規(guī)范政府權(quán)力和官員行為，最終達(dá)到權(quán)為民所用的目的。盡管這個(gè)定義與形式邏輯對(duì)于“定義”的標(biāo)準(zhǔn)還有一定的距離，但卻是迄今為止學(xué)者們對(duì)“問(wèn)責(zé)制”所進(jìn)行的定義中最“標(biāo)準(zhǔn)”的一個(gè)了。梁教授并沒(méi)有說(shuō)明，在她的這個(gè)定義中的“政府”是狹義意義上的政府（行政機(jī)關(guān)），還是廣義意義上的政府（公共權(quán)力的行使機(jī)構(gòu)），但是我們更愿意對(duì)之作“廣義意義”的理解。

在筆者看來(lái)，給“問(wèn)責(zé)制”下定義，有三個(gè)方面的內(nèi)容是基本的：一是問(wèn)責(zé)制是一種法律制度，其依據(jù)是憲法和法律的相關(guān)規(guī)定；二是問(wèn)責(zé)制是一種責(zé)任制度，它與權(quán)力及其行使是共生的，是一對(duì)“雙胞胎”，如影隨形；三是問(wèn)責(zé)制是一種責(zé)任追究制度，這個(gè)制度的關(guān)鍵詞是“追究”，這個(gè)制度的內(nèi)容雖然豐富多彩，但它始終以追究責(zé)任作為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，離開(kāi)了責(zé)任“追究”，這個(gè)制度就沒(méi)有其“內(nèi)核”，就失去了其存在的必要性。

（二）

為什么要實(shí)行問(wèn)責(zé)制？

中國(guó)改革開(kāi)放的總設(shè)計(jì)師鄧小平同志曾經(jīng)把“始終保持黨和國(guó)家的政治活力”，“克服官僚主義，提高工作效力”，“調(diào)動(dòng)基層和工人、農(nóng)民、知識(shí)分子的積極性”作為我國(guó)政治體制改革的目標(biāo)。同樣的，用小平同志這段話作為“為什么要實(shí)行問(wèn)責(zé)制”這個(gè)問(wèn)題的答案也是非常貼切的。

２００４年３月５日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在向全國(guó)人大十屆二次會(huì)議作《政府工作報(bào)告》時(shí)，曾經(jīng)鄭重承諾“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償”，則為我們從實(shí)踐的層面找到了實(shí)行問(wèn)責(zé)制的理由。

無(wú)論從理論層面，還是從實(shí)踐層面，我們都可以為問(wèn)責(zé)制的建立和推行找到許多理由，從根本意義上說(shuō)，建立并推行問(wèn)責(zé)制，具有三個(gè)方面的重要意義：

首先，建立和推行“問(wèn)責(zé)制”，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)國(guó)家性質(zhì)的要求。我國(guó)是人民當(dāng)家作主的國(guó)家，人民是國(guó)家的主人，政府是人民的“公仆”，人民通過(guò)“問(wèn)責(zé)”的方式來(lái)監(jiān)督自己的“公仆”，是人民作為“國(guó)家主人”的憲法地位的一種表現(xiàn)，也是人民“當(dāng)家作主”的一個(gè)途徑和方法。

其次，建立和執(zhí)行“問(wèn)責(zé)制”，是貫徹依法治國(guó)戰(zhàn)略方針的要求。依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)，問(wèn)責(zé)制有利于憲法中關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)及其相互關(guān)系的規(guī)定從“紙面上”的規(guī)定變成活生生的現(xiàn)實(shí)，使憲法中關(guān)于監(jiān)督及其制度的規(guī)定付諸實(shí)施。

再次，建立和推行“問(wèn)責(zé)制”，是建設(shè)法治政府的客觀需要。建立法治政府，既是依法治國(guó)戰(zhàn)略方針的要求，也是現(xiàn)代社會(huì)管理的客觀需要。法治政府首先是一個(gè)權(quán)責(zé)利分明并且相一致的制度，“問(wèn)責(zé)制”的建立和推行的目標(biāo)和必然結(jié)果就是權(quán)力主體的權(quán)限分明、責(zé)任清晰、依法行使權(quán)力的行為得到保護(hù)，違法和失職的責(zé)任能受到有效追究，進(jìn)而有助于法治政府的建設(shè)。

（三）

什么事情可以問(wèn)責(zé)？

“有權(quán)必有責(zé)”。從法律意義上說(shuō)，也只有有權(quán)才應(yīng)當(dāng)有責(zé)，因而問(wèn)責(zé)總是與權(quán)力及權(quán)力的行使聯(lián)系在一起的。因此，在回答“什么事情可以問(wèn)責(zé)”這個(gè)問(wèn)題時(shí)，我們可以作一個(gè)簡(jiǎn)單而直觀的結(jié)論，那就是任何人所為的一切行使權(quán)力的行為都是問(wèn)責(zé)的范圍。

現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力通常包括立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)和其他社會(huì)公共權(quán)力，因此，理論上說(shuō)，只要我們認(rèn)同廣義的“政府”概念，問(wèn)責(zé)的事由就比較廣泛的了。一切行使國(guó)家權(quán)力或社會(huì)公共權(quán)力（比如執(zhí)政黨對(duì)黨務(wù)的處理活動(dòng)）的行為，都屬問(wèn)責(zé)制“問(wèn)責(zé)”的范圍。這是現(xiàn)代問(wèn)責(zé)制的重要特點(diǎn)，也是問(wèn)責(zé)制發(fā)展的必然趨勢(shì)。當(dāng)然，在其實(shí)際運(yùn)行中，“問(wèn)責(zé)制”主要發(fā)生在行政管理領(lǐng)域，也就是我們所說(shuō)的“狹義”意義上的理解。

為了回答什么事情可以問(wèn)責(zé)這個(gè)問(wèn)題，還要進(jìn)一步分析哪些權(quán)力行使的活動(dòng)，可能成為問(wèn)責(zé)制的問(wèn)責(zé)范圍。權(quán)力行使的活動(dòng)成為問(wèn)責(zé)制問(wèn)責(zé)范圍的情況大致有三種：一是違法行使權(quán)力，給國(guó)家、社會(huì)和公民造成損失；二是腐敗行為，諸如利用權(quán)力尋租等；三是行使權(quán)力者疏于職守，導(dǎo)致失職，使國(guó)家、社會(huì)和公民利益遭受損失。

尤其必須明確的是，現(xiàn)代問(wèn)責(zé)制的一個(gè)重要特點(diǎn)是問(wèn)責(zé)與過(guò)錯(cuò)的分離。只要出現(xiàn)了諸如事故或其他情況，造成了損失的，盡管與其本身的錯(cuò)誤無(wú)關(guān)，或者其自身根本就沒(méi)有錯(cuò)誤，負(fù)有責(zé)任的官員仍需要被問(wèn)責(zé)，這就是人們通常所說(shuō)的“無(wú)因問(wèn)責(zé)”。不管有沒(méi)有過(guò)錯(cuò)，只要在你任內(nèi)，在你管轄的范圍內(nèi)出了事故或者事件，就只好委曲你“自認(rèn)倒霉”，唯其如此，才能讓做官成為一個(gè)“苦差事”，才能使權(quán)力行使者們“如履薄冰”，因而竭力把工作做好，做在前頭，做在事故出現(xiàn)之前。

（四）

問(wèn)什么人的責(zé)？

權(quán)力與責(zé)任是一致的，有權(quán)就有責(zé)任，也只有有權(quán)才有責(zé)任，因此，問(wèn)責(zé)制不是追究老百姓的制度，是追究“當(dāng)權(quán)者”的制度，手中握有權(quán)力（不論大小，也不論什么性質(zhì)）是其被問(wèn)責(zé)的基本條件。

領(lǐng)導(dǎo)是問(wèn)責(zé)制問(wèn)責(zé)的基本對(duì)象，大大小小的領(lǐng)導(dǎo)掌握著大大小小的權(quán)力，不論其權(quán)力大小，行使權(quán)力就可能成為“問(wèn)責(zé)”的對(duì)象。除領(lǐng)導(dǎo)之外，問(wèn)責(zé)制還追究一般責(zé)任人員，只要他（或她）手中握有一定的權(quán)力（無(wú)論大小），哪怕他（或她）不是領(lǐng)導(dǎo)。

在問(wèn)責(zé)過(guò)程中，確定問(wèn)責(zé)對(duì)象時(shí)，有一些與中國(guó)特色的政治體制和國(guó)家管理模式密切相關(guān)的問(wèn)題必須明確，才能準(zhǔn)確界定某一個(gè)案中的問(wèn)責(zé)對(duì)象。一般來(lái)說(shuō)，實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的，一般就追究行政首長(zhǎng)，至少是首先追究行政首長(zhǎng)，引咎辭職制度，就是為負(fù)責(zé)的“行政首長(zhǎng)”量身定做的；實(shí)行個(gè)人責(zé)任制的，一般追究責(zé)任者個(gè)人，但有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)同樣要一起受到追究；實(shí)行委員會(huì)制度來(lái)議決和推行工作的，除正式通過(guò)決議之外，原則上也首先問(wèn)責(zé)其主要負(fù)責(zé)人；有時(shí)候表面看來(lái)是直接責(zé)任者獨(dú)自違法或懈于職責(zé)的，實(shí)際上是集體研究的結(jié)果，只要有證據(jù)證明集體研究的事實(shí)，原則上追究這個(gè)集體的負(fù)責(zé)人的責(zé)任，例如，經(jīng)過(guò)審判委員會(huì)討論的案件（盡管署名的只有主審的法官們），出現(xiàn)錯(cuò)誤時(shí)，只能問(wèn)責(zé)審判員委員會(huì)的每一個(gè)成員和這個(gè)委員會(huì)的負(fù)責(zé)人，通常只追究或主要追究這個(gè)委員會(huì)的負(fù)責(zé)人。

（五）

誰(shuí)來(lái)問(wèn)責(zé)？

原則上說(shuō)，“當(dāng)家作主”的主體就是問(wèn)責(zé)的主體，這在道理上說(shuō)是對(duì)的。因此，廣義上說(shuō)的問(wèn)責(zé)主體是廣泛的，包括民眾、輿論、組織、政權(quán)機(jī)構(gòu)、行政首長(zhǎng)及其他。

而狹義上，人們是把問(wèn)責(zé)制當(dāng)作一種法律制度來(lái)理解，在這一語(yǔ)境下的問(wèn)責(zé)主體則只能是政權(quán)機(jī)構(gòu)。在問(wèn)責(zé)制的實(shí)際運(yùn)行中，問(wèn)責(zé)主體大致包括被問(wèn)責(zé)者的上級(jí)部門(mén)，被問(wèn)責(zé)者同級(jí)的負(fù)責(zé)部門(mén)（如專(zhuān)門(mén)的紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)等），以及諸如人大及其常委會(huì)這樣一些依據(jù)憲法和法律選舉或決定產(chǎn)生被問(wèn)責(zé)者的法定機(jī)構(gòu)等。

按照憲政原則要求，對(duì)某一政權(quán)機(jī)構(gòu)進(jìn)行問(wèn)責(zé)，問(wèn)責(zé)主體確定的一般原則是，憲法和組織法意義上的由誰(shuí)產(chǎn)生（選舉或決定）、歸誰(shuí)領(lǐng)導(dǎo)、對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)就由誰(shuí)來(lái)作為問(wèn)責(zé)主體實(shí)施問(wèn)責(zé)。

（六）

怎樣問(wèn)責(zé)？

大而言之，怎樣問(wèn)責(zé)包括問(wèn)責(zé)要堅(jiān)持的基本原則，包括人人平等原則，嚴(yán)格依法辦事等。而一般意義上說(shuō)的怎樣問(wèn)責(zé)，通常是從程序意義上說(shuō)的。

基于程序問(wèn)題的重要意義，我們說(shuō)問(wèn)責(zé)的公正程序是公正和科學(xué)問(wèn)責(zé)的基本保證。一個(gè)公正的問(wèn)責(zé)程序應(yīng)當(dāng)包括的基本環(huán)節(jié)有：

其一、職責(zé)法定、明確，這是問(wèn)責(zé)的基本前提，也是權(quán)力行使者行使權(quán)力的基本條件。沒(méi)有明確并事先公之于眾的法定職責(zé)，不但權(quán)力行使者無(wú)所適從，作為監(jiān)督者和問(wèn)責(zé)機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)也無(wú)從下手。

其二，失職追究的具體制度設(shè)計(jì)和具體程序安排，包括被問(wèn)責(zé)者的陳述，問(wèn)責(zé)機(jī)關(guān)的調(diào)查取證、聽(tīng)證等，使問(wèn)責(zé)活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)都有明確的規(guī)范，使問(wèn)責(zé)活動(dòng)各方當(dāng)事人有規(guī)則可遵循，具備因規(guī)則帶來(lái)的可預(yù)見(jiàn)性。

其三，公開(kāi)透明，包括讓問(wèn)責(zé)者和被問(wèn)責(zé)者都在公開(kāi)透明的程序運(yùn)行中享有充分的知情權(quán)，是做出正確判斷和實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)者與被問(wèn)責(zé)者互動(dòng)的基礎(chǔ)。

其四，救濟(jì)途徑的設(shè)計(jì)。包括賦予公民啟動(dòng)問(wèn)責(zé)制的公益訴訟制度的建立和給予被問(wèn)責(zé)人申訴機(jī)會(huì)，以維護(hù)被問(wèn)責(zé)人的合法權(quán)益，避免讓被問(wèn)責(zé)人淹沒(méi)在媒體和“公眾暴力”形成的“口水”中，也避免問(wèn)責(zé)在實(shí)踐中被作為“政治斗爭(zhēng)”的手段加以利用。

（七）

問(wèn)什么責(zé)？

問(wèn)責(zé)人通過(guò)問(wèn)責(zé)制追究被問(wèn)責(zé)人什么責(zé)任，這是問(wèn)責(zé)制運(yùn)行的最終結(jié)果，是問(wèn)責(zé)制的目的和寄托，對(duì)問(wèn)責(zé)制來(lái)說(shuō)具有十分重要的意義。

關(guān)于問(wèn)什么責(zé)，可以從程序意義和實(shí)體意義上來(lái)分析。從程序意義上說(shuō)，“問(wèn)什么責(zé)”與“怎樣問(wèn)責(zé)”的問(wèn)題相類(lèi)似，要解決的是問(wèn)責(zé)的手段和方法，除了一般意義上的“調(diào)查—處理”方法之外，問(wèn)責(zé)制中應(yīng)當(dāng)特別重視憲法的兩個(gè)特別制度，一是質(zhì)詢制度，二是特定問(wèn)題調(diào)查制度。這兩項(xiàng)制度是憲法賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)處理個(gè)案的重要制度，理當(dāng)成為人大及其常委會(huì)進(jìn)行問(wèn)責(zé)的重要方法。

從實(shí)體意義上說(shuō)，問(wèn)什么責(zé)有“自責(zé)”和“他責(zé)”之分。“自責(zé)”的最重要形式，就是問(wèn)責(zé)對(duì)象引咎辭職，引咎辭職可以不以法律意義上的責(zé)任為基礎(chǔ)，可以僅僅基于某種道德判斷和選擇。“他責(zé)”的形式則多種多樣，包括在各種紀(jì)律和法律規(guī)范（如公務(wù)員法）都明確規(guī)定的警告、記過(guò)（包括記大過(guò)）、責(zé)令辭職、撤職，還可以進(jìn)而通過(guò)其他途徑（如民事訴訟和刑事訴訟）追究被問(wèn)責(zé)人的其他責(zé)任（包括民事責(zé)任和刑事責(zé)任）。

（八）

問(wèn)責(zé)制往何處走？

在西方，問(wèn)責(zé)制是一個(gè)比較成熟的政治法律制度，既有其制度支撐，又有其政治文化基礎(chǔ)。在我國(guó)，現(xiàn)代法治意義上的問(wèn)責(zé)制剛剛起步，尚在探索中，無(wú)論理論準(zhǔn)備、制度建設(shè)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累還是文化條件的支持都存在許多不足，實(shí)際運(yùn)行中“運(yùn)動(dòng)式”問(wèn)責(zé)比較普遍，主觀隨意性比較嚴(yán)重，制度化和規(guī)范化程度較低。

作為一個(gè)新生的制度，走向何方，是問(wèn)責(zé)制面臨的重要課題，也是問(wèn)責(zé)制生死存亡的關(guān)鍵之所在。借用“五四”時(shí)期流行的說(shuō)法，“兩位先生”或是問(wèn)責(zé)制未來(lái)發(fā)展的“引路人”。

一是“德先生”。民主是問(wèn)責(zé)制的基礎(chǔ)，是問(wèn)責(zé)制健康運(yùn)行的保證，也是問(wèn)責(zé)制度進(jìn)一步發(fā)展的方向。怎樣使問(wèn)責(zé)制的范圍更大，讓人民群眾通過(guò)問(wèn)責(zé)對(duì)“公仆”們進(jìn)行更全面的監(jiān)督；怎樣讓更多的人民群眾通過(guò)更方便的程序，更多地參與到問(wèn)責(zé)制的過(guò)程中來(lái)，并使這一過(guò)程更加公開(kāi)、透明，是問(wèn)責(zé)制度進(jìn)一步發(fā)展和完善的關(guān)鍵所在。

二是“賽先生”。科學(xué)是現(xiàn)代法治意義上的問(wèn)責(zé)制的基本精神，也是問(wèn)責(zé)制公正的重要保證。要通過(guò)問(wèn)責(zé)制科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，讓問(wèn)責(zé)制更符合社會(huì)發(fā)展、民主與法治進(jìn)步的要求，符合行政管理的規(guī)律，更符合法治關(guān)于公正程序的要求。這是問(wèn)責(zé)制的生命力之所在。