問責(zé)與政治文化構(gòu)建

作為一項(xiàng)保障民主憲政、維護(hù)人民主權(quán)、加強(qiáng)權(quán)力制約的復(fù)雜工程，問責(zé)制擁有著特殊的文化背景，體現(xiàn)一定的文化內(nèi)涵，反映文化的發(fā)展水平。政治文化積淀的不同會導(dǎo)致問責(zé)作用力的不同，即其作用的大小取決于公民的民主觀念、法律素質(zhì)和監(jiān)督能力。全體公民必須在“自覺的認(rèn)識”下才有“自覺的行動”。而必要政治文化土壤的缺乏，則會導(dǎo)致大眾的誤判和官員行為的偏失。因此，問責(zé)制的良性運(yùn)行，并充分發(fā)揮監(jiān)督和警示作用，歸根到底是一種文化積累和釋放的過程，它不僅要通過法律制度來保證，更重要的還要靠社會的政治文化底蘊(yùn)來實(shí)現(xiàn)。具體說來，政治文化的構(gòu)建對問責(zé)制度的支持主要體現(xiàn)在以下方面：

第一，政治文化有助于重建從政道德，強(qiáng)化官員的自律意識。負(fù)責(zé)任是現(xiàn)代民主政府應(yīng)具備的基本品質(zhì)，是現(xiàn)代民主社會與傳統(tǒng)專制社會的最大區(qū)別。無論是西方議會制還是我國人民代表大會制，都是代議制民主。代議制民主的實(shí)質(zhì)是一種委托關(guān)系，即公眾委托其選出的代表或議員行使權(quán)力。因此，盡管中西方對民主的解釋不盡相同甚至差別顯著，但都把責(zé)任作為民主政府的一個基本內(nèi)容或本質(zhì)特征。但在我國這個有著二千多年封建歷史的國家里，“官本位”的觀念根深蒂固。傳統(tǒng)行政觀念表現(xiàn)為“權(quán)力至上”，主張權(quán)力的隨心所欲、放任自由，而在責(zé)任信念、責(zé)任評價等方面則表現(xiàn)出冷漠無視的態(tài)度。與傳統(tǒng)的官場文化相比，新的政治文化的核心是破除“官本位”思想，建立“以民為本”的新從政道德，其目標(biāo)是樹立權(quán)責(zé)一致的理念，打破中國長期以來存在的“位高權(quán)重責(zé)任輕”的官場潛規(guī)則，使官員們意識到：為官從政越來越成為一種權(quán)力與責(zé)任并存的職業(yè)，必須從以往的“我當(dāng)多大官就有多大權(quán)”轉(zhuǎn)到“我當(dāng)多大官就有多大責(zé)任”上來。如果他們已經(jīng)將一套職業(yè)道德觀深深內(nèi)化在心中，形成了某種堅(jiān)定的道德責(zé)任信念，即使上級不在場或面臨外界某些誘惑，官員的內(nèi)心自我控制仍發(fā)揮作用。當(dāng)某些行為缺乏相應(yīng)法律規(guī)定時，官員仍可求助于內(nèi)心的道德指導(dǎo)準(zhǔn)則，進(jìn)而作出合乎公共利益的選擇。

第二，政治文化有助于培育現(xiàn)代公民意識，造就主動問責(zé)、高度警覺的公民社會。古今中外，對公權(quán)力有截然不同的認(rèn)識。在西方，人民主權(quán)思想得到普遍認(rèn)同，并融化于公眾與公權(quán)力的交往與評判之中。“政府是納稅人供養(yǎng)的，理所當(dāng)然應(yīng)為納稅人服務(wù)”這一理念在西方得到普遍認(rèn)同。而在我國，民眾對政府的期待受傳統(tǒng)文化影響的烙印非常深刻，民眾對“清官”的依賴心理、官員為民“作主”的意識至今還被廣泛認(rèn)同。這與西方國家公民對公權(quán)力的理解有很大的差別。雖然中國目前已經(jīng)進(jìn)入推進(jìn)社會主義民主政治階段，但至今依然保留著與傳統(tǒng)社會有著天然聯(lián)系的“臣民意識”，缺乏與現(xiàn)代民主社會相適應(yīng)的“公民意識”。中國老百姓的“善良忍耐”，成就了一些官僚驕橫跋扈的觀念。新的政治文化不相信任何身份、等級和特權(quán)，強(qiáng)調(diào)公民應(yīng)該具有獨(dú)立自主的人格和尊嚴(yán)，強(qiáng)調(diào)權(quán)利意識和參與意識，這正是“公民意識”的本質(zhì)所在。“公民意識”的確立和普及，將造就一個強(qiáng)大、活躍、警覺的公民社會。官員的“好”或“壞”、“去”或“留”讓民意作主，是公民社會的一種常態(tài)。以參與政治和制約國家權(quán)力為使命的公民社會興起，為公眾問責(zé)政府行為的實(shí)施和政治民主化提供了有力的支持。它將分散的個人資源和能量聚集在一起，把個人擁有的自然權(quán)利匯集成公共權(quán)力，使民間的零散呼聲轉(zhuǎn)變?yōu)閳F(tuán)體的訴求，從而對政府及其官員形成強(qiáng)大的社會壓力，為現(xiàn)代民主社會建設(shè)奠定重要的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。

第三，政治文化有助于發(fā)揮補(bǔ)位功能，彌補(bǔ)剛性問責(zé)制度的“盲區(qū)”。作為法律都具有明確、規(guī)范和強(qiáng)制力保證的顯著特點(diǎn)，它是剛性規(guī)范。但是法律也有其固有的弱點(diǎn)，因?yàn)闊o論是世界上哪一國家，即使是世界上法律最完備的國家，法律也不可能涉及到所有領(lǐng)域中所有事項(xiàng)、所有細(xì)節(jié)。表現(xiàn)在繁雜的公共事務(wù)面前，法律制度有時顯得軟弱無力。例如，一個官員的行為有過失或不當(dāng)，特別是違反了道義責(zé)任，即明顯違背了社會公德和良俗，但是如果沒有觸犯法律，也沒有違反黨紀(jì)政紀(jì)，那么，僅僅依靠法律等剛性機(jī)制就往往難以追究其責(zé)任。法律對于道義責(zé)任追究的無力，無疑為政治文化這一柔性機(jī)制的補(bǔ)位功能發(fā)揮提供了廣闊的空間。柔性機(jī)制與剛性機(jī)制往往相互補(bǔ)充、相得益彰。在西方國家，官員引咎辭職往往不僅是基于具體的、成文的剛性制度規(guī)定，更是基于其深厚的、積淀多年的問責(zé)文化及其隨之而來的輿論壓力。２００４年４月１７日世界許多媒體都不約而同地報道了德國央行行長恩斯特#8226;韋爾特克因免費(fèi)住酒店而不得已引咎辭職的消息。德國央行行長免費(fèi)住酒店當(dāng)然是“小事”，而且也沒有明文規(guī)定他必須因此而辭職，但是德意志聯(lián)邦銀行執(zhí)行委員會卻說：“他的引咎辭職從維護(hù)銀行的聲譽(yù)和任務(wù)來看非常恰當(dāng)”。這正是政治文化對于剛性問責(zé)制度補(bǔ)位功能的具體體現(xiàn)。

由此看來，在公共行政中，政治文化是推行行政問責(zé)制的重要外部條件，而培育和提升政治文化應(yīng)通過以下兩個根本途徑有機(jī)結(jié)合來實(shí)現(xiàn)：

一是通過教育，把與問責(zé)制有關(guān)的特定價值觀念和行為規(guī)范傳輸給官員和民眾，并通過社會輿論等對其行為予以導(dǎo)向和制約。在人們的觀念和印象中，只有東方國家是講求道德約束的，西方國家的法治傳統(tǒng)向來忽視道德的力量，這其實(shí)是一種誤解。西方國家非常注重加強(qiáng)國家公務(wù)員的職業(yè)倫理教育。他們的經(jīng)驗(yàn)是，控制國家官員越軌的重要手段，并非制定越來越多的規(guī)則及嚴(yán)酷地進(jìn)行處罰，而是提高官員們的法律意識、業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)道德。近年來，西方國家頗有遠(yuǎn)見地注意了這方面的教育。通過輿論宣傳、職業(yè)培訓(xùn)、定期考核等一系列的活動，使他們更巧妙地運(yùn)用了道德倫理的力量，作為民主、正義、法治的堅(jiān)強(qiáng)盾牌，抵制腐敗對于公務(wù)人員的感染和誘惑。在行政管理和官吏選任中，西方世界也重視道德的力量，他們對于國家官員的道德要求和道德約束十分嚴(yán)格，甚至近乎苛刻。這也是應(yīng)該令有著悠久的文化和道德傳統(tǒng)的中國深深思考并加以借鑒的。中國傳統(tǒng)文化中也的確富含著“道德從政”的經(jīng)驗(yàn)，如以民為本、立身為正、廉潔奉公、見利思義、循法守禮等道德觀念，都應(yīng)在現(xiàn)代社會中得到表現(xiàn)和弘揚(yáng)，形成道德譴責(zé)的強(qiáng)大力量，使國家公職人員識別自己行為的善與惡、正義與非正義，建立公權(quán)力行使的內(nèi)在的自我控制的心理防線。

二是通過道德性的立法，建立制度性的道德準(zhǔn)則，以外部控制制度的形式實(shí)現(xiàn)官員責(zé)任行為或道德自覺。在此，制度性的道德準(zhǔn)則既是從政道德化的內(nèi)容和要求，也是實(shí)現(xiàn)官員道德化的途徑。事實(shí)上，當(dāng)今世界行政發(fā)展的明顯趨勢是道德建設(shè)和制度建設(shè)相結(jié)合，重視道德建設(shè)的制度化，其重要手段是進(jìn)行道德立法和建立專門的行政道德監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，并進(jìn)而追究政府及其行政人員的道德責(zé)任。早在１９７８年，美國國會就通過了《政府道德法案》。１９９３年，美國又頒布了《美國行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》。加拿大、墨西哥于１９９４年分別頒布了《加拿大公務(wù)員利益沖突與離職后行為法》、《公務(wù)員職責(zé)法》。英法德荷等發(fā)達(dá)國家都先后頒行了類似的道德法典。在亞洲，韓國于１９８１年頒布了《韓國公職人員道德法》。日本于１９９９年頒布了《國家公務(wù)員道德法》。同時，根據(jù)法律還建立專門的行政道德監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。美國政府道德辦公室、英國的公共生活準(zhǔn)則委員會和加拿大的政府道德咨詢辦公室都是這方面的典型代表。這些機(jī)構(gòu)，或?yàn)閷?shí)質(zhì)性權(quán)威機(jī)構(gòu)，或?yàn)樽稍冃詸C(jī)構(gòu)，或隸屬于行政權(quán)力，或隸屬于立法或司法權(quán)力，甚或享有自主性的權(quán)力，它們都在追究官員違反道德行為方面發(fā)揮了積極作用。