國內外住房補貼模式研究述評

摘要：目前，我國的經濟適用房政策受到了越來越多人的質疑，討論的焦點集中在，我國究竟應該采取怎樣的住房補貼模式。在這種現實背景下，本文對國內外近年來的住房補貼研究文獻進行了梳理，對其中的主要觀點給予了分類述評，并在此基礎上，對住房補貼模式的研究給予了總結和展望，最后對住房補貼政策提出了些許建議。

關鍵詞：住房補貼模式；供方補貼；需方補貼

中圖分類號：F062．9 文獻標識碼：A 文章編號：1004－0544(2006)03—0068—03

一、引言

近年來，我國發生了兩類引人深思的事件，一是2005年在北京的經濟適用房銷售中出現了驚人的擠購場面，而與此同時，絕大多數城市的經濟適用房卻是銷售遇冷，經濟適用房銷售冰火兩重天的奇怪現象，引發眾人對經濟適用房政策存廢的激辯；一是在2004年12月北京于凌罡在網上組織個人合作建房之后，各地人們也紛紛仿效，希望通過該種方式來抵制高房價，一石激起千重浪。引來各方人士對是否應該發展個人合作建房的爭論。可以發現，目前的住房市場存在著奇怪現象，一面是市場失靈，市場運作的高價商品房和限價經濟適用房，都無法滿足中低收入者的住房需求，人們嘗試組織合作社來自己建房；一面是政府失靈，對于保障性的住房供給，政府無法有效地給予干預，經濟適用房這種住房補貼政策逐步走向失效。

我們知道，住房補貼的模式主要有四類：(1)政府直接投資建設住房；(2)政府通過民間的非營利機構如住房合作社或住房協會等，為低收入者提供住房；(3)政府委托開發商建設微利商品房；(4)政府直接給中低收入者提供貨幣補貼，幫助其通過市場解決住房問題。其中前三種屬于供方補貼即“磚頭補貼”，補貼融入低價住房的供給方中，后一種屬需方補貼即“人頭補貼”，補貼融入住房需求者的收入中。我們知道，供方補貼模式帶有明顯的計劃特征，尤其是第一類，幾乎是完全計劃化的模式；而需方補貼是帶有較強的市場化特點，如貨幣補貼模式，政府只需提供給中低收入者。一定的津貼，然后讓所有人都通過市場買賣或租賃住房。

目前的問題是，我國究竟該采用怎樣的住房補貼模式，是偏市場化的需方補貼模式，如合作社建房模式，還是偏計劃化的供方補貼模式，如貨幣補貼模式。在此背景下，本文分類述評了國內外關于住房補貼模式的研究，并在最后，對住房補貼模式的研究給予總結和展望。

二、國內住房補貼模式研究述評

(一)國內住房補貼模式研究

1．供方補貼模式中的計劃化缺陷研究。1995年1月，國務院正式下發了安居工程實施方案，即每年由各地政府組織建房，再按最低成本價賣給住房困難戶。但是，研究者們很快發現，安居工程操作中，存在籌資不能及時到位，資格檢查引發地方官員腐敗，以及低價運作模式導致低住宅質量等三大問題(趙舒賢1996)，而且因為政府監管不力，沒有把握好限對象、限標準、限價格、限數量和限自住這五限，安居工程對住房市場產生了很大的沖擊(左令1997)。1998年7月，國務院發出通知，要建設和完善以經濟適用房為主體的住房供應體系，安居工程被并入按市場運作的經濟適用房，但不久，又有學者分析出，政府采用的“行政劃地+開發商運作+價格管制+配額銷售”的管理手段可操作性和有效性都極差，很難保證達到預期政策效果，只會導致市場被分割，造成各種投機和混亂(肖文海2000)。

2．需方補貼模式的市場化優勢研究。貨幣補貼這種需方補貼模式在1999年就開始在部分人群中實施了，政府對最低收入者和部分企事業單位職工都有一定的租房補貼。雖然該種模式在我國尚未全面推廣，但支持需方補貼的文獻非常多。劉玉錄(1996)通過對供方和需方兩種補貼模式的經濟學分析，得出供方補貼會導致居民缺乏自我支配和約束能力，最終只會造成住房短缺更嚴重，因此政府對供方干預難以起到預期效果，比較而言，需方補貼模式手段雖然因為可能引起其他消費品價格上漲，從而產生負面的“溢出效應”和“淹沒效應”，但如果政府同時采用適當的宏觀調控，能削弱這兩種效應，因此需方補貼模式更優。宋博通(2002)則運用市場過濾模型，對直接建設公共住房、補貼開發商或非營利機構建房和補貼低收入租房者這三種補貼政策進行分析，最終得出了住房補貼最有效的結論。

3．對于合作建房模式的探討。除安居工程和經濟適用房之外，我國也存在集資合作建房。該模式在20世紀80年代末和90年代初曾經歷過一段小高潮，是通過政府相關部門組織職工來組建住房合作社。很早就有學者研究指出，我國的合作住房相對于國外是發展相當滯后的，究其原因是政府習慣于傳統體制的運作方式和對權利壟斷有偏好等，這導致領導對合作社的認識不夠(左令，1995)。此外，我國發展住房合作社的條件不夠有利，如人們組社的積極性不高，收入太低，自身難以有效管理(谷俊青，1999)。目前，在個人合作建房模式研究中，存在兩種觀點，一部分人認為，我國可按國際慣例，大力發展住宅合作社，即由中低收入者自己組建合作社，政府只需給予政策、法律和金融等各方面政策支持(孟憲生，2005)；另一部分人認為，個人合作建房組織內部存在很大的道德風險，且不具備房地產行業所要求的專業開發技術和管理能力，所以政府不該鼓勵該種模式發展(楊繼瑞，2005)。

(二)國內住房補貼模式研究評析

回顧過去，從1980年住房體制正式宣布改革開始，為了減緩住房市場化對中低收入人群的沖擊，我國政府曾實施過多種住房補貼政策，先是上世紀80年代末的合作建房，再是政府直接投資的安居工程項目，然后到目前爭論很大的通過市場供應的保障性經濟適用房，其中在上世紀90年代末還嘗試了適當的住房貨幣補貼。可以清楚看到，我國住房補貼模式是在由計劃化向市場化慢慢轉變，而我國對住房補貼模式的研究，也是由開始注重分析計劃化補貼模式中的政府缺陷，到大力挖掘市場化補貼模式中市場化優勢。

前一階段，在國內的研究中，政府行為能力始終是一個被重點關注的問題，這主要因為我國曾經有過幾十年的計劃經濟時代，這段時期給我國留下的最大痼疾就是政府行為的效率低下，可以說，政府這一重要角色決定了我國各類中低收入供給模式的誕生與失敗。因此，國內學者們著重于分析我國實施的供方補貼中存在嚴重的計劃化缺陷，并總結出政府在計劃管理上存在的很大不足。

而后一階段，學者們往往借用現代經濟學研究方法。比較幾種供方補貼模式的經濟效率，在考慮到政府的行為特征后，得出需方補貼模式更具優勢，因為供方補貼模式存在嚴重的計劃化缺陷，而需方補貼模式能避免這種缺陷，所以市場化的貨幣補貼模式更適合我國，但是學者們往往忽視國內的房地產市場是非常不完善的，信息不充分且壟斷現象非常嚴重，在這樣的市場進行市場化的貨幣補貼，很可能給我國帶來很嚴重的后果，補貼的大量貨幣會讓消費品價格飛速上漲，以致產生負面的“溢出效應”和“淹沒效應”，而我國政府執行能力又非常弱，不能及時采用適當的宏觀調控手段，來削弱這兩種效應。

另外，國內的關于合作建房模式的研究文獻雖然很多，但一直沒什么實質進展，我國的合作社研究大都集中在三個方面，介紹國外住房合作社發展的經驗、分析住房合作社的優勢和對住宅合作社的發展提出政策建議等等，很需要借用現代的經濟學分析方法，來深入分析該種模式的經濟效率，并探討其在我國的可行性。

三、國外住房補貼模式研究述評

(一)國外住房補貼模式研究

1．住房補貼模式的比較分析。Stephen E.Barton(1997)研究了美國住房援助項目的三個階段，在二戰后，面對很多中低收入者無房可住的嚴峻形式，政府先是出資開始大力建設公房，然后因為實施困難，轉為住房津貼項目，后由于財政支出太大無法維持，又主要開發有非營利部門參與的可支付住宅，最終，作者得出供方和需方補貼模式各有優點的結論。Alan Gilbert(2002)調查研究了智利，哥倫比亞和南非三個國家實施貨幣住房補貼的情況，通過比較分析，發現雖然貨幣住房補貼模式比以前的公共住房模式(public housing)稍好一些，但依然存在很多問題，如大量的貨幣支出也給政府帶來了龐大的財政赤字，同時，財力有限致使政府不得不限制補貼的數量和比例，這帶了具體執行上的困難，而窮人們也住的更差更偏更集中了。可見，該種模式雖然減輕了一些住房問題，但卻是以高失業率、巨大的收入不公和普遍貧窮為代價。

2．住房合作社模式研究。國外的住房合作社有很多種，有的是中低收入者自己組織的，有的則是一些特殊群體為建立自己的社區而組織的，不過很多國家的政府通常利用合作社，為貧困者提供可支付住房或租賃房。Thomas J．Miceli和Gerald w．Sazama(1998)針對中低收入多單元住房的管理外部性問題，建立了一個住戶對私人出租房，公共住房和有限資產凈值合作住房的選擇模型，研究結果表明合作住房更吸引人，原因是合作社中的自我管理使住房外部性內在化了。Genoveva MayaFruet(2005)主要研究巴西和葡萄牙發展低收入住房合作社的經驗，認為在發展中國家，該種模式非常值得借鑒，是一種通過合作互助來解決住房問題的好辦法，并探討了如何克服合作社發展中的困難。

(二)國外住房補貼模式研究評價

國外發達國家的住房補貼政策演變過程與我國比較類似，補貼模式也是先偏計劃化，再偏市場化，現又偏重較為中性化的合作社模式，如美國，上世紀60年代實施的是主要由私營部門提供的社會住房(social housing)項目，到上世紀80年代，開始大力實行住房津貼(housingallowances)項目，隨后90年代開始，又更多依靠非營利組織來解決中低收入住房問題。

國外住房補貼模式的研究方向，目前集中在對需方貨幣補貼模式的爭辯和對合作社模式的探討上，這個也與國內的研究方向頗為相似，不過國外很多國家都曾大力實施過住房貨幣補貼模式，所以對于需方補貼有大量的實證研究。研究顯示，需方補貼模式對市場機制的要求非常高，市場不夠完善的國家大規模實施該模式時，不僅財政上難以維持，而且會讓窮人們的處境更糟，只有隨著市場的逐步完善，需方補貼模式才能漸漸發揮出預期的優勢。

可見，因為國外發達國家實行了上百年的市場經濟，市場機制非常完善，且政府行為也很規范，所以一直以為國外學者們特別關注補貼模式能避免多少程度的市場失靈，即對市場缺陷這一問題特別敏感，正如國內學者特別注重分析補貼模式中的政府缺陷。總之，國外的研究在一度對需方補貼大加宣揚之后，目前更多集中在，對需方補貼模式中的諸多市場缺陷分析上，認為供方補貼和需方補貼模式各有優勢，所以現在通常是貨幣補貼和合作社兩種模式兼而有之，尤其認為供方補貼中的住房合作社模式能很好地解決中低收入者住房問題，因為該種模式能讓住房市場的外部性內部化，有效緩解住房市場失靈，同時，該模式對政府的財政能力要求不高，還能有效發揮中低收入者的建房積極性。

四、對住房補貼模式研究的總結展望與政策建議

通過上面的述評，可以發現國內外學者對住房補貼模式的研究都是有所偏向的，在對各種模式進行比較分析時，往往是以單一的標準來衡量，國內文獻往往以是否減少政府失靈原則來評判，而國外文獻則傾向以是否有效減少市場失靈來評判。其實，在研究住房補貼模式的時候，一定要同時考慮不完善的市場體制和并非有效的政府行為，因為住房補貼是政府對住房市場的干預，任何補貼模式只能消除一定程度的市場失靈，同時還會帶來一定程度的政府失靈，所以對住房補貼模式的選擇只能是在雙重標準下的權衡。既然如此，很有必要借用微觀經濟學中的市場失靈理論和公共選擇經濟學中的政府失靈理論，來綜合研究我國的四種補貼模式，要仔細分析四種模式究竟會引發怎樣程度的政府失靈，同時也要分析四種補貼模式能解決多少程度的市場失靈，最后在對四種補貼模式全面比較之后，才可以總結出政府應該選用怎樣的住房補貼模式。另外，考慮到國外住房合作社模式比較成功，而我國住宅合作社研究一直沒有新的進展，因此，我國對該種模式的深入研究是非常緊迫的，同時也將是非常有價值的。

在對住房補貼模式研究述評后，我們也能更好的看清我國的住房補貼政策取向，作為轉型國家，我國的市場機制先天不足，同時政府自身也存在缺陷，從國外的經驗來看，哪怕是市場化比較完善的國家進行大規模的需方貨幣補貼，也往往難以達到預期效果，所以目前，我國尚不具備全面實施市場化需方補貼模式的條件，供方補貼模式仍需存在一段時間。同時，供方補貼模式亟待創新。需要引入一種既能減少政府直接干預、又能很好解決市場失靈的新模式，國外的經驗表明，合作社模式就具有該類優點，但我國必須改變當前住宅合作社的組織形式，變“官辦”為“民辦”，而且現在個人合作建房的興起，正好為合作建房模式的發展創造了良好的條件。

責任編輯 劉鳳剛

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